|
|
|
||
|
|
LAGFÖRSLAG nr 26/2018-2019 |
||
|
|
Datum |
|
|
|
|
2019-05-23 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|||
|
|
|||
|
|
|||
|
|
|||
Ledningsfunktionen för den allmänna förvaltningen
Landskapsregeringen föreslår att bestämmelserna om förvaltningschefen i landskapslagen om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning ändras.
Laglighetsövervakningen stryks enligt förslaget från förvaltningschefens uppgifter. Förvaltningschefen ska inte heller vara skyldig att på begäran av landskapsregeringen avge utlåtande över lagligheten av en åtgärd som landskapsregeringen planerar vidta. Istället ska det ingå i tjänsteuppgifterna för en av de tjänster som finns vid regeringskansliet att på begäran ge ett utlåtande över lagligheten av en sådan åtgärd.
Enligt förslaget ska regeringskansliet inte längre definieras som en avdelning. Lagen ska inte, till skillnad från vad som gäller för avdelningarna, förutsätta att regeringskansliet består av en eller flera byråer. Regeringskansliets organisation föreslås bli närmare reglerad i landskapsförordning.
Förvaltningschefen ska enligt förslaget fortsättningsvis leda regeringskansliet och sköta motsvarande uppgifter som på avdelningarna ankommer på avdelningscheferna enligt lag. I syfte att möjliggöra att förvaltningschefen avlastas från sina uppgifter som chef över regeringskansliet föreslås att de uppgifter som ingår i att leda regeringskansliet helt eller delvis ska kunna överföras till en annan tjänsteman vid regeringskansliet.
På liknande sätt föreslås att det tas in en uttrycklig bestämmelse om att en del av de arbetsuppgifter som ankommer på en avdelningschef vid behov kan överföras på en annan tjänsteman vid avdelningen.
Vidare föreslår landskapsregeringen vissa preciseringar av förvaltningschefens uppgifter och att det i lagen ska ingå en hänvisning till den ledningsgrupp som förvaltningschefen kan sammankalla till stöd för sin samordning av verksamheten inom den allmänna förvaltningen. Därtill föreslås att en person som inte har sökt tjänsten som förvaltningschef ska kunna utses sedan personen har lämnat sitt samtycke till det. Slutligen föreslås att behörighetskraven för tjänsten ändras, främst så att kravet på utbildning inom juridisk fakultet vid universitet eller därmed jämförbar högskola utgår.
De ändringar som ingår i lagförslaget föreslås träda i kraft så snart som möjligt.
INNEHÅLL
2.1. Förvaltningschefens uppgifter
2.2. Avdelningschefernas uppgifter
3. Laglighetsövervakningen inom den allmänna förvaltningen
4.1. Förvaltningschefens ställning inom förvaltningen
4.3. Landskapsregeringens laglighetsövervakning
5.2. Landskapsregeringens organisation
5.3. Den allmänna förvaltningens ledningsgrupp
Lagstiftningen om landskapsregeringens ledningsstruktur förnyades 2006 genom en ändring av landskapslagen (1998:70) om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning. Reformen innebar bland annat att en ny tjänst som förvaltningschef inrättades för att leda förvaltningen. Förvaltningschefen övertog i första hand kanslichefens uppgifter men också vissa uppgifter av förvaltningsmässig karaktär som tidigare hörde till lantrådet. Genom lagändringen drogs tjänsten som kanslichef in. Vidare innebar ändringen att tjänsterna som förvaltningschef och avdelningschef kan besättas på viss tid. Dessutom intogs en bestämmelse om att förvaltningschefen kan sägas upp då han eller hon förlorar landskapsregeringens förtroende.
Till förvaltningschefens uppgifter enligt landskapslagen om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning hör att övervaka lagligheten inom landskapsregeringens allmänna förvaltning samt att se till att de olika avdelningarna samverkar och att verksamheten bedrivs på ett även i övrigt ändamålsenligt sätt. På begäran av landskapsregeringen är han eller hon skyldig att avge utlåtande över lagligheten av åtgärd som landskapsregeringen planerar vidta.
I samband med att en ny förvaltningschef skulle rekryteras 2012 kom landskapsregeringen fram till att bestämmelserna om förvaltningschefen behövde ses över och ändras. Det ansågs inte vara ändamålsenligt att en tjänsteman som har huvudansvaret för genomförandet av landskapsregeringens politik och vars anställning är beroende av landskapsregeringens förtroende ska uttala sig om lagligheten av landskapsregeringens åtgärder. Därför avbröts rekryteringen och tjänsten lämnades vakant i väntan på ny lagstiftning. Landskapsregeringen anställde i stället en tillfällig tjänsteman som förvaltnings- och utvecklingschef vars uppgifter var att utföra det som ankommer på förvaltningschefen, förutom uppgifterna att övervaka lagligheten och att ge utlåtande om lagligheten av landskapsregeringens beslut. De senare uppgifterna överfördes samtidigt till en tillfällig tjänst som avdelningschef för kansliavdelningen.
En arbetsgrupp tillsattes med uppdraget att se över bestämmelserna angående förvaltningschefstjänsten och särskilt ta fram ett konkretiserat förslag till de lagändringar som behövs för att särskilja uppgiften att leda den allmänna förvaltningen från uppgiften att övervaka lagligheten och avge utlåtande över lagligheten av åtgärd som landskapsregeringen planerar vidta från varandra. Arbetsgruppen bestod av förvaltnings- och utvecklingschefen, lagberedningschefen, chefsjuristen, personalchefen samt en lagberedare. Den överlämnade en slutrapport till landskapsregeringen i december 2017 och detta lagförslag följer arbetsgruppens förslag.
2.1. Förvaltningschefens uppgifter
Förvaltningschefens ställning och uppgifter bestäms i 1 och 2a §§ i landskapslagen om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning. Förvaltningschefen leder den allmänna förvaltningen. Till förvaltningschefens uppgifter hör med stöd av 2a § att:
1) övervaka lagligheten inom landskapsregeringens allmänna förvaltning,
2) se till att de olika avdelningarna samverkar och att verksamheten be-drivs på ett även i övrigt ändamålsenligt sätt,
3) på begäran av landskapsregeringen avge utlåtande över lagligheten av åtgärd som landskapsregeringen planerar vidta,
4) hålla sig underrättad om förhållandena inom den allmänna förvaltningen samt
5) handlägga ärende som gäller anställande av avdelningschef, ärende som gäller uppsägning, förflyttning och omplacering av avdelningschef eller disciplinära åtgärder mot avdelningschef och ärenden som gäller organisatoriska frågor samt ta initiativ till och utarbeta planer för de administrativa reformer och förbättringar som kan behövas samt fullgöra andra uppgifter i enlighet med vad landskapsregeringen beslutar,
Förvaltningschefen har rätt att närvara och att yttra sig när en annan tjänsteman föredrar ett ärende för avgörande. Uppgifterna i punkt 4 och 5 gäller i tillämpliga delar även andra delar av landskapsregeringens förvaltning samt de förvaltningsenheter som är underställda landskapsregeringen. Förvaltningschefen har också rätt att på landskapsregeringens vägnar ta emot delgivningar.
2.2. Avdelningschefernas uppgifter
Avdelningschefernas uppgifter regleras i 5 § i landskapslagen om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning. Enligt bestämmelsen ska avdelningschefen leda verksamheten vid avdelningen.
Utöver de uppgifter som enligt andra bestämmelser ankommer på en avdelningschef ska denna
1) bistå och informera landskapsregeringen och den medlem av landskapsregeringen som är ansvarig för avdelningen i ärenden som handläggs vid avdelningen och i de övriga uppgifter som faller inom avdelningens verksamhetsområde,
2) fördela och prioritera avdelningens ärenden och andra uppgifter mellan byråerna och se till att arbetsfördelningen mellan byråerna är rättvis och ändamålsenlig samt att arbetet bedrivs i samverkan med andra byråer och i överensstämmelse med lagens 2 §,
3) handlägga ärenden som gäller anställande av personal vid avdelningen samt personalens rättigheter och skyldigheter, om uppgiften inte ska handhas av annan,
4) handleda avdelningens personal samt
5) bistå förvaltningschefen i dennes uppgift att leda arbetet inom förvaltningen till den del det gäller ledningen av arbetet inom avdelningen och de myndigheter som inom avdelningens verksamhetsområde är underställda landskapsregeringen.
Avdelningschefen har rätt att närvara och yttra sig när en annan tjänsteman vid avdelningen föredrar ett ärende för avgörande.
Sedan 2015 har landskapsregeringen ett regeringskansli. Regeringskansliets verksamhetsområde sammanfaller med den tidigare kansliavdelningens, förutom samhällsplanering som överflyttades till infrastrukturavdelningen. Namnbytet innebar inte någon ändring av antalet avdelningar vid landskapsregeringen. Regeringskansliet jämställs i lagstiftningen med en avdelning. Till regeringskansliets verksamhetsområden hör bland annat författningsenliga frågor, offentlig förvaltning, externa relationer, allmän ordning och säkerhet, polisväsendet, allmänna val, kommunalförvaltning, kommunikation, tillståndsfrågor såsom spel, lotterier och penninginsamlingar, jämställdhet, integration, radio- och television, postväsendet, personalpolitik och personaladministrativt arbete samt interna servicefrågor. Regeringskansliet är organiserat i en byrå med sju enheter samt kontoren i Helsingfors och i Stockholm.
Enligt landskapslagen om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning ska förvaltningschefen sköta uppgiften som avdelningschef för regeringskansliet. I förordnandet för viss tid för den nuvarande förvaltnings- och utvecklingschefen ingår dock inte uppgiften att vara avdelningschef. En tillfällig tjänsteman utsågs till avdelningschef i samband med att förvaltnings- och utvecklingschefen anställdes. Under 2015 ändrades arrangemanget då en annan tjänsteman vid regeringskansliet utsågs till tillfällig avdelningschef. Det här innebär att den tillfälliga förvaltnings- och utvecklingschefen inte har några tjänstemän direkt under sig, det vill säga avdelningschefen är förman för tjänstemännen vid regeringskansliet. Orsaken till arrangemanget torde dels ha varit att betona att förmansrollen för förvaltnings- och utvecklingschefen omfattar hela förvaltningen, dels att avlasta densamma från den rätt omfattande personaladministration som chefskapet för en hel avdelning medför.
3. Laglighetsövervakningen inom den allmänna förvaltningen
Före förvaltningsreformen i slutet av 1990-talet utgick 3 § i landskapslagen (1971:42) om Ålands landskapsstyrelse från att lantrådet övervakade att lagtingets beslut och förfoganden upptogs till behandling i landskapsstyrelsen samt ledde och utövade tillsyn över det centrala ämbetsverket och landskapets förvaltning i övrigt. Lantrådet företrädde landskapet i förekommande rättsärenden inför domstolar och myndigheter samt ägde kära och svara för landskapet. Lagstiftningen nämnde inte laglighetsövervakning som en särskild uppgift. Lantrådet var formellt också innehavare av en fast tjänst fram till och med parlamentarismreformen 1997.
I samband med förvaltningsreformen i slutet av 1990-talet infördes i 6 § i landskapslagen om Ålands landskapsstyrelses allmänna förvaltning reglering om särskilda uppgifter för chefen för kansliavdelningen. Chefen för kansliavdelningen skulle ansvara för den administrativa ledningen av landskapsstyrelsens allmänna förvaltning. Det ankom även på kanslichefen att övervaka lagligheten inom landskapsstyrelsens allmänna förvaltning samt att på begäran av landskapsregeringen avge utlåtande över lagligheten av åtgärd som landskapsregeringen planerar vidta. Kanslichefen fick även rätt att närvara och yttra sig när en annan tjänsteman föredrog ett ärende för avgörande. Kanslichefen hade även rätt att på landskapsregeringens vägnar ta emot delgivningar.
Lagstiftningen om kanslichefens laglighetsövervakning underströk övervakningens preventiva natur, det vill säga att landskapsregeringen skulle begära utlåtande av kanslichefen över lagligheten av åtgärd som landskapsregeringen planerade vidta. Genom denna preventiva kontroll torde lagstiftaren ha eftersträvat att minimera riskerna för att rättsstridiga beslut fattas. Ur förarbetena framträder en begränsning av kanslichefens befogenheter eftersom kanslichefen inte hade någon skyldighet att övervaka lagligheten i beslut som fattats vid landskapsstyrelsens sammanträden och vid enskild föredragning. Kanslichefen gavs inte heller rätt eller skyldighet att vidta åtgärder gentemot medlemmarna eller en enskild medlem av landskapsstyrelsen.
När tjänsten som kanslichef ersattes med en förvaltningschef i samband med den tidigare nämnda reformen 2006 överfördes kanslichefens laglighetsövervakning tämligen oförändrad till den nya tjänsten som förvaltningschef. Förvaltningschefens befogenhet att övervaka lagligheten berörs inte nämnvärt i förarbetena till reformen.
Förvaltningschefens befogenheter avgränsar sig till en myndighetsintern laglighetsövervakning inom landskapsregeringens allmänna förvaltning. Ur 2a § 5 mom. i landskapslagen om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning framgår att vissa av förvaltningschefens befogenheter utsträcks även till andra delar av landskapsförvaltningen. Före reformen omfattade kanslichefens laglighetsövervakning enligt lagens 6 § även andra delar av landskapsförvaltningen. Enligt nuvarande lagstiftning omfattar förvaltningschefens laglighetsövervakning enbart den allmänna förvaltningen.
Ur landskapslagstiftningen om laglighetsövervakningen framgår inte att allmänheten eller externa aktörer har en rätt att initiera en laglighetsövervakning hos förvaltningschefen. Detta torde aldrig heller ha varit avsikten och lagtingets lagutskott har uttryckligen avfärdat sådana befogenheter i samband med behandlingen av förslag till nuvarande lagstiftning.[1] Dock har enskilda medborgare alltid en möjlighet att lämna in allmänna klagomål till landskapsregeringen.[2] Sådana klagomål ska handläggas inom landskapsregeringen och de kan leda till att den interna laglighetsövervakningen initieras. Enskilda medborgare har emellertid ingen på lag grundad rätt att inleda förvaltningschefens laglighetsövervakning genom dylika klagomål som är riktade till landskapsregeringen.
I landskapslagstiftning har införts kontrollfunktioner som har vissa likheter med eller kopplingar till den interna laglighetsövervakningen. I 5 kap. i landskapslagen (2012:69) om landskapets finansförvaltning hänvisas till intern styrning och kontroll som bland annat avser den process genom vilken en myndighet ”med rimlig säkerhet efterlever lagar, förordningar och andra regler”. Enligt lagstiftningen ska vid den allmänna förvaltningens finansavdelning finnas en funktion för intern styrning och kontroll. Funktionen ska bland annat ge råd, delge iakttagelser och ge åtgärdsförslag åt förvaltningen så att styrningen och rapporteringen som avser landskapets finanser fungerar på ett ändamålsenligt sätt och håller hög kvalitet. Genom landskapslagen om Landskapsrevisionen har upprättats en oberoende myndighet under lagtinget ”med uppgift att svara för övervakningen av landskapets finanser, budgetens iakttagande, verkställigheten av lagtingets beslut samt att landskapsförvaltningen sköts på ett lagenligt och ändamålsenligt sätt.” Landskapsrevisionens granskning sker i form av årlig revision och effektivitetsrevision.
Det finns ett antal övriga externa instanser som kan övervaka lagligheten vid landskapsregeringens allmänna förvaltning. Till sådan extern övervakning räknas åtminstone övervakning som utövas av riksdagens justitieombudsman, justitiekanslern i statsrådet, EU-kommissionen och Landskapsrevisionen. Det finns även ett antal myndigheter som har mera begränsade befogenheter att övervaka inom ett särskilt område, till exempel Ålands ombudsmannamyndighet och datainspektionen. Dessa externa övervakningsformer och instanser kompletterar de straffrättsliga och skadeståndsrättsliga förfarandena. Det bör även påpekas att enskilda som är föremål för landskapsregeringens beslut vanligen har en rätt att anföra besvär hos högsta förvaltningsdomstolen. Det är även så att justitieombudsmannen eller justitiekanslern vanligtvis inte påbörjar sin laglighetsövervakning i ett ärende före dylika besvär har behandlats färdigt i domstol.
4.1. Förvaltningschefens ställning inom förvaltningen
Förvaltningschefens övergripande uppgift är att se till att det finns en välfungerande och ändamålsenligt organiserad förvaltning där utrymme finns för att genomföra landskapsregeringens politik. Det förutsätter god insyn i förvaltningens verksamhet. Förvaltningschefen kan själv delta i avdelningarnas möten och inhämta information genom protokoll och annan dokumentation. Av uppenbara skäl är förvaltningschefen ändå beroende av att avdelningscheferna rapporterar om det som är relevant och som behövs för att kunna bilda sig en uppfattning om hur avdelningen fungerar, till exempel uppgifter om arbetsbelastning, tillgängliga resurser, prioriteringen av ärenden och eventuella problem med mera. Förutom att respektive avdelningschef ska bistå förvaltningschefen med information så måste avdelningschefen samtidigt vara lyhörd för det som förvaltningschefen förmedlar. Det är nödvändigt att det hos avdelningschefen finns en förståelse och acceptans för att det är frågan om en situation jämförbar med ett förmansförhållande när förvaltningschefen sköter de uppgifter som ankommer på förvaltningschefen.
Förvaltningschefens respektive avdelningschefens ansvarsområden är tydligt definierade och avgränsade i lagstiftningen om förvaltningen. Avdelningschefen leder självständigt sin avdelning och uppgör, i samråd med den ansvarige ministern, avdelningens budgetförslag inför finansavdelningens fortsatta beredning av landskapsregeringens budgetförslag. Förvaltningschefen kan tillsammans med finanschefen närvara vid budgetdiskussionerna i syfte att få insyn i arbetet och därigenom få en överblick över hela förvaltningen. Rätten att närvara när avdelningscheferna föredrar ärenden är en nödvändig förutsättning för förvaltningschefens koordinerande roll. Genom närvaron säkerställs förvaltningschefens inflytande i frågor där avdelningarna ska samverka.
Att leda förvaltningen inbegriper också att övervaka att förvaltningen fungerar i enlighet med lagar och andra regelverk som ska styra verksamheten, även om laglighetsövervakningen i enskilda ärenden har flyttats till en annan tjänsteman. Förvaltningschefen kan inte ingripa i enskilda ärenden om inte detta uttryckligen anges i lagstiftning eller i det så kallade delegeringsbeslutet. Eftersom förvaltningschefen inte kan överta enskilda ärenden från en avdelning kan förvaltningschefen inte heller bli ansvarig för ett felaktigt beslut. Förvaltningschefen bör dock vid behov vidta åtgärder för att undvika upprepade förfaranden som inte är godtagbara.
Till sin hjälp har förvaltningschefen sedan många år en ledningsgrupp som består av samtliga avdelningschefer och lagberedningschefen. Ledningsgruppen är inte ett lagfäst organ med ett definierat ansvarsområde. Den har därför som organ inga ”egna” uppgifter eller beslutanderätt. Vem som ska delta i ledningsgruppens sammanträden beslutar förvaltningschefen. Om förvaltningschefen anser att det behövs kan andra tjänstemän kallas för att delta i ledningsgruppens möten. Ledningsgruppen fungerar som ett samordnande och rådgivande organ som bistår förvaltningschefen i arbetet med att leda förvaltningen. Genom ledningsgruppen kan förvaltningschefen få den information och kunskap som förvaltningschefen behöver för att leda förvaltningen. Ledningsgruppen är samtidigt det organ genom vilket förvaltningschefen kan styra förvaltningen som en sammanhållen helhet.
Det tillfälliga arrangemanget för att sköta förvaltningschefens uppgifter bör ersättas med en permanent lösning. En sådan lösning bör medföra att skyldigheten att avge ett utlåtande om lagligheten av en åtgärd som landskapsregeringen planerar vidta flyttas från förvaltningschefen till en annan tjänsteman vid regeringskansliet.
Enligt gällande lagstiftning är förvaltningschefen samtidigt avdelningschef vid regeringskansliet. Arbetsgruppen konstaterar i sin rapport att regeringskansliet inte nödvändigtvis behöver definieras som en avdelning. Enligt landskapsregeringen skulle en ändring av definitionen öppna för att anta skilda bestämmelser om regeringskansliets organisation, ansvarsområden och uppgifter.
Förmanskapet för regeringskansliet kan behållas hos förvaltningschefen samtidigt som andra lösningar kan sökas för att avlasta förvaltningschefen.
4.3. Landskapsregeringens laglighetsövervakning
Enligt 11a § i landskapslagen om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning får förvaltningschefen sägas upp då han eller hon förlorar landskapsregeringens förtroende. Med anledning av detta har det stundtals ifrågasatts om och hur förvaltningschefen kan förhålla sig opartiskt och objektiv i sin roll som laglighetsövervakare. En strukturerad och kontinuerlig laglighetsövervakning kräver tid och resurser vilket förvaltningschefen sällan har vid sidan av alla andra arbetsuppgifter. Landskapsregeringen föreslår därför att laglighetsövervakningen stryks från förvaltningschefens uppgifter.
En mera omfattande fråga är hur laglighetsövervakningen inom landskapsregeringens allmänna förvaltning ska organiseras i framtiden då förvaltningschefen inte är ansvarig för denna. På ett allmänt plan kan sägas att laglighetsövervakning följer av 2 § 3 mom. i Finlands grundlag som föreskriver att all utövning av offentlig makt ska bygga på lag och att lag ska noggrant iakttas i all offentlig verksamhet. Denna skyldighet att noggrant iaktta lag är riktad till varje tjänsteman vid landskapsregeringen. Tjänstemannens individuella ansvar stärks av bland annat regleringen om ansvar för ämbetsåtgärder enligt 118 § i grundlagen och tjänstemännens eget ansvar för beredningen av ärenden enligt 8 § i landskapslagen om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning.
Utgångspunkten är att varje avdelning, byrå och enhet bör ha en löpande övervakning av att verksamheten är lagenlig. Laglighetsövervakningen genomförs huvudsakligen av chefen genom daglig övervakning. Laglighetsövervakning kan genomföras på olika sätt, men i första hand ska man sträva efter att förebygga eventuella fel inom myndigheten.
Landskapsregeringen anser att det även bör finnas en förvaltningsövergripande laglighetsövervakning som kompletterar övervakningen på avdelningarna. Tidigare hänvisades till den interna kontroll som enligt landskapslagen om landskapets finansförvaltning bland annat avser den process genom vilken en myndighet med rimlig säkerhet efterlever lagar, förordningar och andra regler. Enligt landskapsregeringen bör det på ett motsvarande sätt finnas en central funktion för laglighetsövervakningen som med fördel kan samordnas med ovan nämnda interna kontroll. Det mest ändamålsenliga är att sådan övergripande styrning av laglighetsövervakningen sköts från regeringskansliet. Verksamheten ska i första hand vara förebyggande, det vill säga att utveckla verksamheten och rutinerna vid avdelningarna med stöd och råd. Framförallt ska denna övergripande övervakning vara inriktad på att upptäcka systematiska fel och regeringskansliet skulle kunna genomföra systematiska övervakningskontroller i efterhand. Det skulle i dessa fall kunna handla om en granskning av ett urval av förvaltningsärenden och granskningen kan ligga till grund för förslag om förändrade rutiner eller motsvarande.
Landskapsregeringen ska även fortsättningsvis kunna begära ett utlåtande över lagligheten av åtgärd som landskapsregeringen planerar vidta. Enligt förslaget ska denna begäran riktas till en tjänsteman vid regeringskansliet som utnämns särskilt för detta ändamål. Utlåtandet skulle inte vara av bindande utan rådgivande karaktär även om det ska finnas väl motiverade skäl till en annan bedömning om lagligheten av en åtgärd.
En särskild fråga är om och i så fall hur och i vilken mån ministrarna ska vara föremål för intern laglighetsövervakning.[3] Även ministrarna kan ha deltagit i handläggningen eller beslutsfattningen i ärende som är föremål för laglighetsövervakning. Ministrarna har ett vanligt tjänstemannaansvar även om processen för åtal för brott i tjänsteutövning avviker från det som annars gäller för tjänstemän vid landskapsregeringen. Enligt 60b § i självstyrelselagen åtalas lantrådet och ledamöter av landskapsregeringen för tjänstefel vid Åbo hovrätt.[4]
Det kan inte uteslutas att förvaltningschefen kan vara föremål för intern laglighetsövervakning. Beslut om anställning av förvaltningschef fattas enligt nuvarande delegeringsbeslut i plenum på föredragning av vice lantrådet. Landskapsregeringens beslut om att påbörja ett tjänstemannarättsligt eller straffrättsligt förfarande i förhållande till förvaltningschefen ska fattas på samma beslutsnivå.
Landskapsregeringen föreslår att hänvisningarna till förvaltningschefens roll som laglighetsövervakare och skyldigheten att avge utlåtande över lagligheten av åtgärd som landskapsregeringen planerar vidta stryks ur landskapslagen om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning. Samtidigt föreslås att examen vid juridisk fakultet inte mera ska vara ett behörighetskrav för förvaltningschefen. Förvaltningschefen ska dock fortsättningsvis ha ett allmänt ansvar för att övervaka att förvaltningen bedriver verksamheten i enlighet med gällande lagstiftning. Den nuvarande bestämmelsen om skyldighet att utlåta sig över lagligheten av en åtgärd som landskapsregeringen planerar vidta är inte ändamålsenlig med hänsyn till att förvaltningschefen i sitt anställningsförhållande är beroende av ministrarnas förtroende. En motsvarande bestämmelse om laglighetsövervakning fogas i stället till bestämmelsen om regeringskansliets verksamhetsområde. Enligt denna ska uppgiften ingå i tjänsteuppgifterna för en av de tjänster som finns vid regeringskansliet.
Landskapsregeringen föreslår också att ledningsgruppen omnämns i lagen i förtydligande syfte. Ledningsgruppen är förvaltningschefens stödfunktion. Förvaltningschefen kan ta upp aktuella frågor till diskussion i ledningsgruppen, men ledningsgruppen har inte någon formell beslutandemakt eller -rätt.
Enligt 6 § i tjänstemannalagen (1987:61) för landskapet Åland ska en ordinarie tjänst lediganslås innan den besätts såvitt annat inte särskilt stadgas. Landskapsregeringen föreslår att det ska vara möjligt att utse en person som inte har sökt en lediganslagen tjänst som förvaltningschef om personen samtycker till utnämningen. Ett liknande förfarande är möjligt enligt 58 § 2 mom. i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland.
5.2. Landskapsregeringens organisation
Landskapsregeringen föreslår att regeringskansliet inte längre ska definieras som en avdelning. Det föreslås därför att regeringskansliets organisation ska regleras i en egen bestämmelse i lagen. Bestämmelsen om att förvaltningschefen samtidigt ska vara avdelningschef måste därför anpassas till förslaget. Det föreslås att förvaltningschefen med stöd av lagen också ska vara chef för regeringskansliet.
Det bör finnas möjlighet att avlasta förvaltningschefen så att vissa av förvaltningschefens uppgifter vid behov överförs eller delegeras till en annan tjänsteman vid regeringskansliet. De uppgifter som avses är sådana som hänför sig till regeringskansliets ansvarsområde och som motsvarar det som inom övriga förvaltningen ankommer på avdelningscheferna (se den nya 3a och 5 § i förslaget). Enligt förslaget ska landskapsregeringen genom ett beslut kunna överföra alla eller en del av de uppgifter som ingår i ledningen av regeringskansliet till en annan tjänsteman vid regeringskansliet.
I kongruens med förslaget om att möjliggöra en överföring av uppgifter som hör till förvaltningschefen till en annan tjänsteman, föreslås att en överföring av arbetsuppgifter från en avdelningschef till en annan tjänsteman inom avdelningen också lagfästs. Till skillnad från bestämmelsen om förvaltningschefen, där alla uppgifter som gäller ledningen av regeringskansliet kan överföras till en annan tjänsteman, föreslås att endast vissa av avdelningschefens uppgifter ska kunna överföras på en annan tjänsteman.
5.3. Den allmänna förvaltningens ledningsgrupp
Ledningsgruppen är ett samordnande och rådgivande organ som bistår förvaltningschefen i arbetet med att leda landskapsregeringens allmänna förvaltning. Landskapsregeringen föreslår att ledningsgruppen ska omnämnas i lagstiftningen för att förtydliga att ledningsgruppens uppgift är att vara en stödfunktion till förvaltningschefen. Ledningsgruppen sammankallas av förvaltningschefen.
Förvaltningschefen kan fritt välja vilka tjänstemän som kallas till ledningsgruppens möten. Det är rimligt att förvänta sig att avdelningscheferna ingår i ledningsgruppen. Det bör dock inte hindra förvaltningschefen från att sammankalla andra tjänstemän med sådan sakkunskap och erfarenhet som förvaltningschefen anser sig behöva för att sköta sina uppgifter. Personalchefen har till exempel i regel deltagit i mötena och har bland annat fungerat som sekreterare. Eftersom ledningsgruppen enbart fungerar som ett stöd för förvaltningschefen saknar ledningsgruppen ett eget definierat ansvarsområde. Ledningsgruppen kan därför inte fatta beslut i enskilda ärenden. De tjänstemän som kallas till ledningsgruppens möten är skyldiga att delta med stöd av 5 § 5 punkten i landskapslagen om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning.
Den slutliga beredningen av lagförslaget har skett vid lagberedningen, i enlighet med innehållet i den slutrapport som arbetsgruppen överlämnade till landskapsregeringen.
Arbetsgruppen tillsattes ursprungligen av den förra landskapsregeringen i juni 2013. Under arbetet diskuterades i gruppen de förväntningar som finns på förvaltningschefen och ansvarsfördelningen mellan förvaltningschef och avdelningschefer. Med anledning av diskussionen efterhörde arbetsgruppen avdelningschefernas respektive ministrarnas synpunkter på ledningsfunktionen, dels genom enkäter dels genom gruppdiskussioner som fördes vid ett strategiskt forum som hölls i maj 2014. Synpunkterna redovisas i arbetsgruppens slutrapport.
Ministrarna lyfte i sin beskrivning av förvaltningschefen fram att tjänstemannen ska åtnjuta politiskt förtroende och inneha ett tydligt mandat som innefattar att vidta åtgärder som ”lantrådets högra arm.” Förvaltningschefen borde enligt ministrarna leda hela förvaltningen och då också ha ett visst inflytande över hur de underlydande myndigheterna styrs. En av förvaltningschefens viktigaste arbetsuppgifter är att leda utvecklingsarbetet. Förvaltningschefen ska dessutom ha det övergripande ansvaret för att det löpande arbetet alltid fungerar. Om det finns ledningsproblem på någon avdelning ska förvaltningschefen ha rätt att ingripa i avdelningens verksamhet. Enligt ministrarna kan en förvaltningschef inte samtidigt vara avdelningschef. Förvaltningschefen bör inte inneha funktionen som rättschef.
Avdelningscheferna poängterade å sin sida vikten av att förvaltningschefens huvudsakliga uppgift bör vara att leda förvaltningen genom ledningsgruppen. De politiska uppgifterna kan enligt avdelningscheferna skötas av en skild tjänsteman. Till förvaltningschefens arbete hör att samordna och utveckla förvaltningen till en väl sammanhållen myndighet. Det innefattar bland annat att se till att förvaltningen har enhetliga arbetsmodeller, strukturer och policyn. Förvaltningschefen bör dessutom sätta stort fokus på god förvaltningspraxis. Avdelningscheferna ansåg att förvaltningschefen ska stöda avdelningscheferna genom att fungera som ett ”bollplank” hellre än som förman. I likhet med ministrarna ansåg avdelningscheferna att förvaltningschefen inte bör inneha funktionen som rättschef.
Arbetsgruppens slutrapport överlämnades till landskapsregeringen i december 2017 och har därefter behandlats i ledningsgruppen. Ärendet överfördes i mars 2019 till lagberedningen för framtagande av ett lagförslag i enlighet med arbetsgruppens rapport.
Avsikten är att lagen ska träda i kraft så snart som möjligt. I enlighet med 20 § 2 mom. i självstyrelselagen föreslås därför att datumet för ikraftträdandet lämnas öppen för landskapsregeringen att fatta beslut om.
2a § Förvaltningschefens uppgift. Enligt förslaget stryks uppgiften att övervaka lagligheten inom landskapsregeringens allmänna förvaltning samt uppgiften att på begäran av landskapsregeringen avge utlåtande över lagligheten av en åtgärd som landskapsregeringen planerar vidta ur paragrafens 1 mom. Det föreslås istället att uppgiften att på begäran av landskapsregeringen avge utlåtande över lagligheten av en åtgärd som landskapsregeringen planerar vidta överförs på en av de tjänster som finns vid regeringskansliet. Detta har beaktats i förslaget till en ny bestämmelse i 3a § om regeringskansliets verksamhetsområde.
Landskapsregeringen föreslår vidare att lagtexten i 1 mom. förtydligas så att förvaltningschefen ska leda, utveckla och övervaka verksamheten inom den allmänna förvaltningen. Bestämmelsen återspeglar därmed de uppgifter som redan nu anses ingå i förvaltningschefens ledarskapsuppgifter. Begreppet övervaka innefattar även en allmän skyldighet att se till att verksamheten inom förvaltningen sköts i enlighet med de regelverk som ska styra verksamheten samt att all myndighetsutövning har stöd i lag och att god förvaltningspraxis följs.
I paragrafens 2 mom. föreslås en ändring i syfte att betona förvaltningschefens ansvar för att kontinuerligt driva och leda utvecklingen av förvaltningen som en sammanhållen myndighet. Varje avdelnings interna utveckling ska ledas av respektive avdelningschef. Förvaltningschefen ska hålla sig underrättad om förhållandena inom övriga delar av förvaltningen och underlydande myndigheter. Det medför inte att förvaltningschefen har beslutanderätt när det gäller sådana delar av förvaltningen eller något konkret ansvar för att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande lagstiftning. Förvaltningschefen kan utöva inflytande över sådana verksamheter genom att till exempel uppmärksamma lantrådet och ministrarna om eventuella problem och åtgärdsbehov.
Landskapsregeringen föreslår att ledningsgruppen omnämns i lag. Förvaltningschefen kan sammankalla tjänstemän till en ledningsgrupp för att bistå förvaltningschefen i uppgiften att leda och utveckla förvaltningen. Förvaltningschefen kan fritt kalla de tjänstemän vilkas sakkunskap behövs i ledningsgruppen vid varje givet tillfälle. Ledningsgruppen ska fungera som en stödfunktion för samordningen av verksamheten inom den allmänna förvaltningen, det vill säga ledningsgruppen föreslås inte få någon egen beslutanderätt eller egna ansvarsområden.
Förslaget till ändring av 4 mom. är av språklig och preciserande natur.
3 § Den allmänna förvaltningens organisation. Enligt förslaget anges det i paragrafens 1 mom. att förvaltningen ska bestå av ett regeringskansli och fem avdelningar. Ändringen innebär att regeringskansliet inte längre ska definieras som en avdelning. Detta medför att det kan antas skilda bestämmelser om regeringskansliets organisation som därmed kan avvika från de bestämmelser som är gemensamma för avdelningarna. I dagsläget finns i praktiken inte något behov av byråer på regeringskansliet och därför föreslås att regeringskansliet inte behöver bestå av byråer. Detta skulle även medföra att det inte finns sådana i 7 § avsedda byråchefer vid regeringskansliet.
Enligt det föreslagna 2 mom. ska närmare bestämmelser om regeringskansliets och avdelningarnas organisation antas i landskapsförordning.
Enligt förslaget till 3 mom. ska förvaltningschefen fungera som förman för tjänstemännen vid regeringskansliet, det vill säga förvaltningschefens uppgifter ska i tillämpliga delar bestå av motsvarande uppgifter som ankommer på avdelningscheferna enligt 5 §. Samtidigt föreslås att det ska vara möjligt att avlasta förvaltningschefen. Landskapsregeringen kan genom ett beslut överföra alla eller vissa av de uppgifter som ingår i ledningen av regeringskansliet. Beslutet ska noggrant ange vilka arbetsuppgifter eller ansvarsområden som överförs samt vilken tjänsteman som övertar ansvaret för arbetsuppgifterna.
I 4 mom. föreslås att en liknande bestämmelse som i 3 mom. tas in om möjligheten att avlasta avdelningschefen från vissa arbetsuppgifter, med förbehåll för att verksamheten förutsätter det. Av landskapsregeringens beslut ska framgå vilka arbetsuppgifter som beslutet gäller och vilken tjänsteman som övertar ansvaret för arbetsuppgifterna. Tröskeln för att överföra en avdelningschefs uppgifter till en annan tjänsteman föreslås vara lite högre jämfört med ett beslut om att förvaltningschefens ledningsuppgifter i fråga om regeringskansliet överförs.
Bestämmelsens 5 mom. motsvarar det nu gällande 3 mom. I bestämmelsen föreslås några mindre ändringar så att den bättre överensstämmer med den praxis som tillämpats. Ett beslut som överför ledningsansvar från en tjänsteman till en annan kan bestämmas till en viss tid. Det är också möjligt att lämna tiden öppen. Då gäller beslutet tills ett nytt beslut ändrar det tidigare beslutet.
Paragrafens 6 mom. överensstämmer med det nu gällande 4 mom.
3a § Regeringskansliets verksamhetsområde. Bestämmelsen är ny. Till paragrafens 1 mom. överförs den nuvarande beskrivningen av regeringskansliets ansvarsområde. Till regeringskansliets huvudsakliga verksamhetsområde hör författningsenliga frågor, externa relationer, offentlig förvaltning och allmän ordning och säkerhet. Vid regeringskansliet samlas dessutom centrala funktioner för förvaltningen, så kallade stabsfunktioner, som styr och ger service till övriga delar av förvaltningen. Därför föreslås att det även ska framgå ur lagen att regeringskansliet tillhandahålla dylika sakkunnigtjänster till den övriga förvaltningen.
I paragrafens 2 mom. föreskrivs att det i tjänsteuppgifterna för en av de tjänster som finns vid regeringskansliet ska ingå att på begäran av landskapsregeringen ge ett utlåtande över lagligheten av åtgärd som landskapsregeringen planerar vidta. Denna uppgift skulle därmed inte mera höra till förvaltningschefens tjänsteuppgifter. Om organiseringen av den interna laglighetsövervakningen och interna juridiska rådgivningen inom landskapsregeringens allmänna förvaltning skulle kunna bestämmas i landskapsförordning. Enheten för rättsliga och internationella frågor vid regeringskansliet ansvarar särskilt för den allmänjuridiska rådgivningen inom förvaltningen enligt 3 § 1 punkten i landskapsförordningen om den allmänna förvaltningen.
4 § Avdelningarnas verksamhetsområde. Eftersom regeringskansliet inte ska definieras som en avdelning föreslås att 1 punkten upphävs och flyttas till den nya 3a §.
9a § Behörighetskrav för förvaltningschefen. Enligt förslaget ska kravet på utbildning inom juridisk fakultet vid universitet eller därmed jämförbar högskola utgå ur texten samtidigt som behörighetskraven till övriga delar förtydligas. Behörighetskraven för tjänsten som förvaltningschef föreslås vara avlagd examen vid universitet eller högskola som godkänts av nationell utbildningsmyndighet. Examen ska motsvara minst fyra års heltidsstudier och innehålla en lämplig ämneskombination. För behörighet krävs dessutom erfarenhet av ledarskap och förvaltningsuppgifter. Kravet på dokumenterad förmåga att leda arbete föreslås utgå då kravet på erfarenhet av ledarskap anses vara tillräckligt.
11a § Särregler för tjänsterna som förvaltningschef och avdelningschef. Enligt förslaget kompletteras bestämmelsen så att även en person som inte har sökt tjänsten som förvaltningschef kan utses sedan personen har lämnat sitt samtycke till det. Syftet är att vid sidan av annonsering öppna för kompletterande sätt att söka en lämplig person för uppdraget. Förslaget till ändring av 1 mom. baserar sig på motsvarande möjlighet att till kommundirektör utse en person som inte sökt tjänsten enligt 58 § 2 mom. i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland. Dock skulle utnämningen förutsätta att personen samtycker.
Landskapsregeringen föreslår att följande lag antas.
L A N D S K A P S L
A G
om ändring
av landskapslagen om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning
I enlighet med lagtingets beslut
upphävs 4 § 1 punkten landskapslagen (1998:70) om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning, sådan den lyder i landskapslagen 2014/57,
ändras lagens 2a § 1, 2 och 4 mom., 3 §, 9a § och 11a § 1 mom., av dessa lagrum 2a § 1, 2 och 4 mom., 3 § 4 mom., 9a § och 11a § 1 mom. sådana de lyder i landskapslagen 2006/91 samt 3 § 1 och 3 mom. sådana de lyder i landskapslagen 2014/57, samt
fogas till lagen en ny 3a § som följer:
2a §
Förvaltningschefens uppgift
Det ankommer på förvaltningschefen att leda, utveckla och övervaka verksamheten inom landskapsregeringens allmänna förvaltning samt att se till att de olika avdelningarna samverkar och att verksamheten bedrivs på ett även i övrigt ändamålsenligt sätt.
Förvaltningschefen ska hålla sig underrättad om förhållandena inom den allmänna förvaltningen. Han eller hon ska handlägga ärenden som gäller anställande av avdelningschef, ärenden som gäller uppsägning, förflyttning och omplacering av avdelningschef eller disciplinära åtgärder mot avdelningschef samt ärenden som gäller organisatoriska frågor. Förvaltningschefen ansvarar för att utvecklingsprojekt som berör hela förvaltningen eller flera avdelningar gemensamt genomförs. Förvaltningschefen tar initiativ till och utarbetar planer för administrativa reformer och förbättringar samt fullgör andra uppgifter i enlighet med vad landskapsregeringen beslutar. Förvaltningschefen kan sammankalla en ledningsgrupp för samordningen av verksamheten inom den allmänna förvaltningen.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Förvaltningschefen ska också hålla sig underrättad om förhållandena inom andra delar av landskapsregeringens förvaltning och underlydande myndigheter.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
3 §
Den allmänna förvaltningens organisation
Landskapsregeringens allmänna förvaltning består av ett regeringskansli och fem avdelningar. Avdelningarna är finansavdelningen, social- och miljöavdelningen, utbildnings- och kulturavdelningen, näringsavdelningen samt infrastrukturavdelningen. Dessutom finns det en lagberedning, om vilken det finns särskilda bestämmelser.
Om regeringskansliets och avdelningarnas organisation bestäms genom landskapsförordning.
Regeringskansliet leds av förvaltningschefen. Landskapsregeringen kan genom ett beslut överföra ansvaret för arbetsuppgifter som ingår i ledningen av regeringskansliet till en annan tjänsteman vid regeringskansliet. Av beslutet ska framgå vilka arbetsuppgifter som beslutet gäller.
Varje avdelning leds av en avdelningschef. Om verksamheten förutsätter det kan landskapsregeringen besluta att ansvaret för vissa av de arbetsuppgifter som ingår i ledningen av avdelningen överförs till en annan tjänsteman på avdelningen. Av beslutet ska framgå vilka arbetsuppgifter beslutet gäller.
Avdelningarna består av en eller flera byråer som kan indelas i enheter. Vid varje byrå finns det en byråchef. En biträdande avdelningschef, om en sådan tjänst har inrättats, eller en av byråcheferna eller en annan tjänsteman vid avdelningen kan vid behov utses till ställföreträdande avdelningschef, som vid förfall för avdelningschefen fullgör dennes åligganden. Avdelningschefen kan vara chef för en av avdelningens byråer.
Om de övriga tjänster som finns vid regeringskansliet och de olika avdelningarna och om behörighetskraven för dem beslutar landskapsregeringen. Dessutom kan det finnas tillfälliga tjänstemän samt personal i privaträttsligt anställningsförhållande.
3a §
Regeringskansliets verksamhetsområde
Till regeringskansliets huvudsakliga verksamhetsområden hör författningsenliga frågor, externa relationer, offentlig förvaltning och allmän ordning och säkerhet. Regeringskansliet ska dessutom inom sitt verksamhetsområde tillhandahålla sakkunnigtjänster till den övriga förvaltningen.
I tjänsteuppgifterna för en av de tjänster som finns vid regeringskansliet ska ingå att på begäran av landskapsregeringen ge ett utlåtande över lagligheten av åtgärd som landskapsregeringen planerar vidta.
9a §
Behörighetskrav för förvaltningschefen
Behörig för tjänsten som förvaltningschef är den som vid universitet eller därmed jämförbar högskola, som är erkänd av nationell utbildningsmyndighet, avlagt en examen som motsvarar minst fyra års heltidsstudier och innehåller en lämplig ämneskombination samt har erfarenhet av ledarskap och förvaltningsuppgifter.
11a §
Särregler för tjänsterna som förvaltningschef och avdelningschef
En tjänst som förvaltningschef och avdelningschef kan besättas för viss tid. Även en person som inte sökt tjänsten kan med sitt samtycke utses till förvaltningschef.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Denna lag träder i kraft den
|
Mariehamn den 23 maj 2019 |
|
|
L a n t r å d |
Katrin Sjögren |
|
Föredragande minister |
Camilla Gunell |
· Parallelltexter till landskapsregeringens lagförslag nr 26/2018-2019
[1] Lagutskottets betänkande nr 10/2005–2006.
[2] I förarbetena till landskapets förvaltningslag konstateras att den enskilde inte hindras från att lämna in anmälningar om felaktigheter och lagstridigheter till exempelvis landskapsregeringen i ärenden som landskapsregeringen är tillsynsmyndighet över. Se framställning nr 8/2006–2007.
[3] I landskapsregeringens framställning nr 8/2005–2006 framfördes att ”medlemmarna av landskapsregeringen bör anses ha ett normalt tjänstemannaansvar men har trots det för avsikt att närmare utreda om nuvarande bestämmelser är ändamålsenliga eller om några kompletteringar krävs.” Detta uttalande lämnar delvis frågan öppen om vilken intern laglighetsövervakning ministrarna i landskapsregeringen ska vara föremål för. Utredningen skulle även omfatta ”vilket förfarande som skall iakttas i ett sådant fall då misstanke finns om att förvaltningschefen gjort sig skyldig till brott i tjänsten.”
[4] Däremot är det fullt möjligt att väcka talan mot minister vid Ålands tingsrätt gällande skadeståndsrättsligt tjänstemannaansvar som inte innebär brott. Suksi, Markku, Ålands konstitution, s. 84.
