FREDRIK STERZEL                                                                                      Bilaga 12.

NORR MÅL.ARSTRAND 32

112 20 STOCKHOLM

TEL.08-1553 53 18, 070-574 2.7 30

P'REr:>RIK.$Tl!:RZELeTELIA C0"4

Till Nordiska rådets kontrollkommitte

Kontrollkommitten har begärt en juridisk utredning och tolkning av Helsingforsavtalets inne börd i fråga om utseende av ersättare vid förfall för ordinarie medlem. Konkret önskar kom mitten svar på frågan om en ordinarie medlem som valts av Finlands riksdag kan få en ersät tare från Åland och om en ordinarie medlem som valts av Danmarks folketing kan få en ersät tare från Färöarna eller Grönland.

Rådsdelegationerna har genom sekretariatet beretts tillfälle att komma in med material som de önskar beaktat.

Jag inleder med en kort sammanfattning av mina slutsatser.

Slutsatser

Det är förenligt med Helsingforsavtalet att en medlem eller suppleant ersätts av en medlem eller suppleant från vilkensomhelst av rådsdelegationerna. Denna handlingsfrihet bekräftas av arbetsordningens föreskrifter.

Helsingforsavtalet

Helsingforsavtalet innehåller ingen bestämmelse som mera direkt berör den nu aktuella frå gan. Det reglerar endast i artikel 47 val av medlemmar och suppleanter och iartikel 48 hur dessa bildar delegationer. Inte heller tar förarbetena vare sig direkt eller indirekt upp frågor om förfarandet vid förfall för medlem. Det blir därför inte så mycket fråga om att tolka

Helsingforsavtalet utan mera om att överväga, om man kan ur avtalet - närmast artikel 48 om delegationer -kan läsa ut någon anvisning om hur den ställda frågan bör besvaras.

Artikel 48 första stycket anger att Danmarks delegation består av bl.a. Färöarnas och Grönlands delegationer och att Finlands delegation består av bl.a. Ålands delegation. I andra stycket sägs att de självstyrande områdenas delegationer består av deras valda medlemmar (och representanter för landsstyrena och landskapsstyrelsen). Begreppet delegation används alltså i två betydelser. Detta framgår uttryckligen av tredje stycket som anger att iartikel 58 - som gäller fördelning av kostnader -med "delegation" avses landets delegation.

Att begreppet delegation har en dubbel innebörd framgår också klart av förarbetena. Den kommitte som arbetade med frågan (NU 1982:6) nådde inte enighet på den här punkten. Ett flertal föreslog att begreppet endast skulle användas för ländernas fem delegationer, medan ett mindretal förordade den lösning som sedermera blev antagen. Enighet förelåg dock både i kommitten och i juridiska utskottet (svenska rådstrycket 1983 s. 777 ff) om att beteckningen delegationer för representanterna från de självstyrande områdena inte skulle ha någon konkret juridisk innebörd. Utskottet uttalade t.ex. att "der er enighed om, at de frernske og gr0nlandske og ålandske rådsmedlemmer ikke ved at blive betegnet som "delegationer" oor opnå nogen anden status i relation til Nordisk Råds arbejde og funktioner, end de ville opnå også uden denne betegnelse", att beteckningen "ikke vil virke forrykkende på de i 0vrigt foreslåede rendringer af arbejdsgangen i Nordisk Råd" etc.

Innan man drar konkreta slutsatser av dessa uttalanden, bör man klargöra vad som gällde tidi gare. De självstyrande områdena hade från början ingen egen representation . Efter en ändring i Helsingforsavtalet 1971 fick Färöarna och Åland utse egna representanter. Val av medlem mar och suppleanter avhandlades då iartikel 42. Efter en föreskrift  om att de fem ländernas folkrepresentationer väljer medlemmar tillades i en andra mening att "Färöarnas lagting väljer två medlemmar och Ålands landsting en medlem". Om delegationer föreskrevs i artikel 43 att "Danmarks rikes delegation består av de av folketinget och lagtinget valda medlemmarna" och att "Finlands delegation består av de av riksdagen och landstinget valda medlemmarna" (samt representanterna för regeringarna, landsstyret och landskapsstyrelsen). Handlingarna om reformen (svenska rådstrycket 1970 s.1613 ff) berör inte den nu aktuella frågan.

Det står klart att begreppet delegation var entydigt före 1983. Man kan inte i (den gamla) arti kel 43 läsa in någon begränsning av möjligheterna att utse ersättare inom delegationerna. En medlem som valts av Finlands riksdag kunde alltså ersättas med den medlem av delegationen som hade utsetts av Ålands landsting etc. Detsamma gällde i princip även före 1971, eftersom Färöarna och Åland naturligtvis kunde få en representant vald av folketinget respektive riks dagen fastän de saknade egen representation. Ersättarfrågan i praxis har jag inte undersökt, eftersom uppdraget gäller tolkningen av bestämmelserna.

Då begreppet delegation blev dubbeltydigt 1983 uppkom en möjlighet, som inte funnits tidigare, att på Helsingforsavtalet hänga upp en begränsning av möjligheterna att utse ersättare inom delegationerna. Mot en sådan tolkning talar dock att reformen gick ut på att stärka de självstyrande områdenas ställning inom Nordiska rådet. En begränsningsregel torde få ses som ett steg i motsatt riktning.

Uttalandena ikommitte- och utskottsbetänkandena  1982/83 om begreppet delegation är det klaraste i sammanhanget. Det är svårt att komma ifrån att man, i full enighet, har sagt ifrån att införande av begreppet på de självstyrande områdenas representanter inte ska göra någon skillnad. En näraliggande konsekvens är att de ska ses som vanliga medlemmar ide nationella delegationerna. Det leder i sin tur till att någon skillnad inte bör göras i fråga om vem som får ersätta vem. Eftersom en sådan skillnad skulle innebära en nyhet mot vad som gällt tidigare, är den svår att förena med uttalandena. I vart fall finns det inget positivt stöd för den. Jag tillägger att det i princip också gäller i motsatt riktning, alltså möjligheten för någon som valts av Finlands riksdag att ersätta en medlem som utsett av Ålands lagting etc.

Ingen av dessa synpunkter väger mycket tungt ensam, men de pekar i samma riktning, dvs. att ett jakande svar på den ställda frågan är bäst förenligt med Helsingforsavtalet. Det måste krävas ett mera uttryckligt stöd om en ny begränsningsregel ska kunna läsas in i avtalet. Dubbelheten i begreppet delegation i artikel 48 räcker inte. Emellertid har ingendera ståndpunkten något starkt stöd i avtalet. Min slutsats blir därför att Helsingforsavtalet ger handlings.frihet att lösa ersättarfrågan på olika sätt.Jag vill understryka att avtalet bara syftar till att reglera de stora frågorna. Man bör därför vara försiktig med att ur avtalet läsa ut slutsatser om detaljfrågor som inte åtminstone har berörts uttryckligen i förarbetena.

I handlingsfriheten ligger att plenarförsamlingen har möjlighet enligt Helsingforsavtalet att föreskriva, att ersättarfrågan ska hanteras på visst sätt och t.ex. förbjuda att en medlem i ett självstyrande områdes delegation blir ersättare för någon som inte tillhör den delegationen. Man bör dock vara på det klara med att detta skulle innebära en saklig förändring i förhål lande till vad som tidigare gällt, såvitt jag kan finna alltsedan starten och i vart fall från 1971. Om en sådan föreskrift inte införs, finns det ingenting som hindrar en sådan ordning och inte heller att Danmark och Finland tillämpar olika praxis utifrån olika syn på frågan.

Arbetsordningen

Resonemanget leder över till Nordiska rådets arbetsordning. Detaljerna om ersättare hör na turligt hemma där. Om plenarförsamlingen vill klarlägga läget, är arbetsordningen den natur liga platsen. Det har förvånat mig att den diskussion som förts om den aktuella frågan har fokuserat på Helsingforsavtalet och inte tagit särskild hänsyn till arbetsordningen .

Nuvarande arbetsordning har gällt sedan 2012. Jag deltog själv i arbetet med den. Bestämmel ser om ersättare togs in i § 69 och gäller för andra organ än plenarförsamlingen och kontroll kommitten. Främst fastställs vem som ska utse en ersättare vid förfall för en medlem. I första hand ska en ersättare utses av den partigrupp som medlemmen tillhör. Ingår han eller hon inte i någon partigrupp, ska partiet utse en ersättare. Vid förfall för en medlem från ett av de själv styrande områdena ska dock en ersättare utses av respektive delegation. Den enda begräns ning som föreskrivs är att en ersättare måste vara medlem eller suppleant i rådet. Det före skrivs inte ens, att ersättaren ska tillhöra samma partigrupp/parti eller samma delegation som den som ska ersättas. Det är alltså tillåtet att en svensk socialdemokrat ersätts med en finsk samlingspartist etc. Detta beror inte på något förbiseende utan på de äldre bestämmelserna .

Den tidigare arbetsordningen innehöll bestämmelser om ersättare i § 69. De gällde andra or gan än plenarförsamlingen och överensstämde i sin tur med dem i den arbetsordning som gällde från 1997, då som 7 kap. 10 § (Nord 2000:9 s. 183). Det sägs att en ersättare ska vara medlem eller suppleant i rådet och "bör (kurs. av mig) vara från samma land som ordinarie medlem", dvs. det är bara en rekommendation men inte en bindande föreskrift. I den ännu äldre arbetsordningen hette det i 34a § att partigruppen skulle vid förfall "utse annan represen tant för partigruppen ... i första hand (kurs. av mig) från samma land" (svenska rådstrycket

Kuopio 1995 s. 352 och 369). Ändringen i den nya arbetsordningen från 1997 kommenterades kort med att den utgjorde "kodifiering av rådande praxis"(svenska rådstrycket 1996 s. 1382).

Om bakgrunden kan upplysas följande. Presidiet föreslog 1995 ändringar i arbetsordningen för att anpassa den till den förestående ändringen av Helsingforsavtalet i anslutning till folk omröstningarna om EU. Av redaktionella skäl fördes regler om val, fyllnadsval och ersättare vid förfall samman i en ny 34a § (s. 369) som sades vara "utformad i enlighet med tidigare beslut" (s. 352). Orden "i första hand" innebar en saklig nyhet (ett tillägg, jfr svenska råds trycket 1992 s. 1947 ff) men den kommenterades inte särskilt, och jag har inte hittat något "tidigare beslut" som belyser just de tre orden.

Det är alltså fråga om två uttryckliga uttalanden iarbetsordningens text. Det är svårt att se något underlag för att hävda, att rådet har handlat i strid mot Helsingforsavtalet. Handlingsfri heten far därför anses omfatta även att ersätta korsvis mellan länderna.

Den nya arbetsordning, som jag medverkade till, innebar alltså ingenting nytt i sak på den här punkten, förutom att personliga ersättare infördes i kontrollkommitten som därför undantogs. Rekommendationen "bör vara från samma land" togs inte med eftersom det ligger i sakens natur att hänsyn tas till både land och parti.

Om handlingsfrihet föreligger mellan olika länders delegationer, måste detsamma gälla inom delegationerna, alltså mellan Danmark, Färöarna och Grönland och mellan Finland och Åland. Jag har svårt att förstå en tolkning som leder till t.ex. att en dansk kan ersätta en svensk men att en som valts av Ålands landsting inte kan ersätta en som valts av finska riksdagen.

För fullständighets skull har jag också försökt reda ut frågan om ersättare från ett annat lands delegation. Enligt äldre arbetsordningar var det delegationerna som utsåg ersättare. Bestäm melserna gällde både presidiet och utskotten (§ 23 i 1953 års AO, §§ 20 och 26 i 1971 års, svenska rådstrycket 1953 s. 1227, 1971 s. 509 och 513). Den gamla ordningen har alltså be hållits för de självstyrande områdena. En skillnad mot nuvarande ordning var att 1971 års arbetsordning från början lade fast (§ 24) vilka utskott som skulle tillsättas och hur de skulle vara sammansatta. Det angavs alltså hur många medlemmar som envar av de fem delegation erna skulle utse. Om ersättare vid förfall för medlem sades (§ 26) att delegationen "bör ... utse annan medlem av delegationen eller suppleant för medlem". Det ligger närmast till hands

att läsa dessa föreskrifter så att den nationella balansen inte fick ändras genom ersättare. Be stämmelserna ändrades 1991 (svenska rådstrycket 1991 s. 921 ff och 944 ff). Därefter angavs vad som skulle gälla "som huvudregel" i fråga om sammansättningen (då 25 §). I ersättarre geln ändrades "bör" till "kan" (då 27 §). Presidiets uttalanden och förslag 1995 förefaller alltså gå tillbaka på tiden från 1991.

När de självstyrande områdena fick egen representation 1983 infördes den ordning, som idag anges i § 33 andra stycket: Om ett självstyrande område inte är företrätt i ett utskott, rar en vald medlem därifrån delta och "efter överenskommelse med de danska respektive finska medlemmarna av utskottet" delta i beslut i stället för en av dessa. Kommitten underströk starkt (NU 1982:6 s. 34) att tillämpningen var "en intern dansk eller finsk angelägenhet". Det skulle "under inga förhållanden ... ankomma på utskottet eller annat rådsorgan att avgöra en sådan fråga".Dessa uttalanden syns mig ligga i linje med min tolkning.

Likaså för fullständighets skull nämner jag också bestämmelserna om plenarförsamlingen . Alltifrån början har gällt den ordning som nu anges i § 19 arbetsordningen : "Suppleanter in träder i den ordning som fastställts i respektive land."Hur Danmark förfar med representanter för Färöarna och Grönland eller Finland med representanter för Åland är alltså angelägenheter för Danmark respektive Finland, och varken plenarförsamlingen eller någon annan kan lägga sig i hur länderna beslutar. Plenarförsamlingen fastställer en lista över närvarande medlemmar och suppleanter som ersätter ordinarie medlemmar och fastställer ändringar i listan.

Stockholm 2014.08.28