Mål och resursplan

1. Inledning

I enlighet med beslutet i betänkandet från den parlamentariska skattekommitténs (Åländsk utredningsserie 2007:4) ska landskapsregeringen författa ett skattemeddelande gällande ett möjlig utvidgning av den åländska behörigheten på skatteområdet.

Inledningsvis kan konstateras att frågan har varit aktuell i princip under hela den åländska autonomins historia. Den politiska debatten har varit mer aktiv den senaste tiden och man kan skönja en trend i att rösterna för ett skatteövertagande höjs då de ekonomiska tiderna är sämre.

Skattemeddelandet ska vara en sammanfattning av tidigare utredningar som gjorts i frågan och utgöra ett underlag för den fortsatta politiska diskussionen i ämnet. Skattemeddelandet har begränsats till att ge en översiktlig bild utgående från följande aspekter:

Den historiska utvecklingen
EG-rättsliga aspekter
Konsekvenserna för det legala systemet och formen för lagstiftning
Avräkningsgrunden, uppdatering och förändring vid behörighetsöverföringar
Den fortsatta processen

Skattemeddelandet är under inga omständigheter "den slutgiltiga rapporten" eller en färdig nyckel till hur en utvidgning av beskattningsrätten ska ske. En utvidgning av beskattningsrätten är främst en förhandlingsfråga.

Landskapsregeringen konstaterar att frågan om en egen beskattning även har beröring med förslaget om den åländska autonomin framöver ska utvecklas utifrån en ramlagsmodell. Övergången till en ramlag i relationerna Åland - Finland förutsätter att samförstånd först ska nås.
2. Tidigare utredningar

Den åländska skattebehörigheten har under en längre tid varit aktuell i den åländska politiken. Skattemeddelandet är endast en kort sammanfattning av tidigare rapporter och läsaren uppmanas läsa grundmaterialet för att sätta sig in i problematiken. Detta gäller särskilt för de ekonomiska analyserna och resultaten av simuleringar. Ett urval av tidigare rapporter som fungerat som grund för detta skattemeddelande är:

Den åländska beskattningen - ekonomiska effekter av alternativa framtidsscenarier 2001-2020, Rapport 2009:5 ÅSUB. Rapporten har närmare analyserat de ekonomiska effekterna av en del av de möjligheter till alternativa skattestrukturer och -nivåer som ett övertagande av hela eller delar av den statliga beskattningen skulle innebära.
Det åländska skatteundantaget inom EU - effekter för företag, branscher och samhällsekonomi, rapport 1999:1 från ÅSUB.
Betänkande från den parlamentariska skattekommittén, Åländsk utredningsserie 2007:4. Målsättningen var enligt uppdraget att genom ökad behörighet inom beskattningens område stärka förutsättningarna för en livskraftig åländsk ekonomi samt hög sysselsättnings- och välfärdsnivå.
Skattegruppens slutrapport 2006, Åländsk utredningsserie 2006:4. En rapport om möjligheter vid och konsekvenser av en överföring av lagstiftningsbehörigheten av vissa skatter.
Europeiskt självstyre i omvandling, Bertil Roslin, Statsrådets kanslis publikationsserie 11/2006. En utredning av de ekonomiska systemen i centrala europeiska autonomier. Utredningen är en grund för en jämförande analys där Ålands självstyre är jämförelsepunkten. Begreppet ekonomiskt system tolkas i utredningen så att det gäller att beskriva samspelet mellan autonomi och moderland, speciellt på det ekonomiska området. Anslaget är brett och omfattar historisk bakgrund, administrativ uppläggning och samhällsekonomisk omgivning.
Det skattefinansiella utjämningssystemet mellan landskapet Åland och staten: 1990-talets erfarenheter. Utredningen bygger på statistiskt material och behandlar de ekonomiska relationerna mellan riket och Åland.
Åländska skattegruppens betänkande, 1994. Arbetsgruppen skulle utreda möjligheterna att införa egen beskattningsrätt för Åland. I synnerhet skulle det utredas vilka för- och nackdelarna blir om landskapet ges egen beskattningsrätt. Finlands relationer till andra länder och den europeiska integrationen skulle särskilt beaktas med tanke på en överföring av beskattningsrätten. Även beskattningsteknik och möjligheten att verkställa beskattningen undersöktes.
Förenklade tullrutiner i Ålandshandeln 27 juni 2002, Tullverket i Sverige. Det svenska Tullverket tillsatte en grupp som skulle undersöka möjligheterna att inom ramarna för gällande EG-rättsliga bestämmelser ytterligare förenkla Tullverkets hantering av varutransporter mellan Sverige och Åland.
Genomförande av förenklade tullrutiner för Ålandshandeln, 5 mars 2004, Tullverket i Sverige. En arbetsgrupp från svenska Tullverket hade som uppdrag att lämna genomförandeförslag som skulle förenkla tullhanteringen mellan Sverige och Åland.
EG-domstolens dom C-88/03. EG-domstolens dom som påverkar hur stort handlingsutrymme som Åland kan ha med en egen skattebehörighet.
Förstainstansrättens dom T211/04 och T-215/04. Förstainstansrättens dom som påverkar hur stort handlingsutrymme som Åland kan ha med en egen skattebehörighet.

3. Ekonomiska systemets utveckling

3.1 Historisk utveckling

Den s.k. Tulenheimo-kommittén som beredde den första självstyrelselagen övervägde inledningsvis ett system enligt vilket de indirekta skatterna skulle regleras av och tillfalla staten, medan landskapet skulle lagstifta om och erhålla alla direkta skatter. Eftersom det visade sig omöjligt att uppskatta relationen mellan statens och landskapets förvaltningsuppgifter och därmed storleken på de behövliga skatteintäkterna, kunde förslaget inte föras vidare. Kommittén ansåg även att systemet skulle medföra för stora skillnader i skattetrycket i landets olika delar.

Den vad gäller beskattningen vägledande principen för kommittén var dock att de utgifter som självförvaltningen gav upphov till, och som i riket täcktes med statliga medel, i landskapet borde bestridas med motsvarande landskapsintäkter. Eftersom en förhandsuppskattning av storleken på utgifterna för landskapet var problematisk infördes i den första självstyrelselagen (FFS 124/1920) ett system som skulle utjämna olikheterna i beskattningen i riket och i landskapet (s.k. skattefinansiell utjämning). De skatteformer som reglerades av landskapet, mantalspenningarna, närings- och nöjesskatterna, möjligheten till tilläggsskatt på inkomst och tillfällig extra skatt samt rätten till halva grundskatten, enligt den s.k. garantilagen, skulle alltså vara tillräckligt för att täcka landskapets behov. I praktiken visade det sig att så inte var fallet vilket tillsammans med inverkan av systemet med skattefinansiell utjämning ledde till att någon egentlig egen skattelagstiftning inte utvecklades i landskapet. Åland har dock behörigheten för den kommunala skatten.

I självstyrelselagen från 1951 (FFS 670/51, ÅFS 5/1952) bekräftades då rådande praxis så att finansieringen av landskapets utgifter skulle ske med statsmedel via den skattefinansiella utjämningen och extraordinarie anslag. Staten uppbar, som även i dag, statsskatt i landskapet på samma sätt som i övriga landet. Landskapet kunde erhålla skatteintäkter endast genom sådana skatter som landstinget hade rätt att besluta om enligt 23 § tidigare självstyrelselag. Skatter som kunde komma i fråga:

Näringsskatter
Nöjesskatter
Tilläggsskatter på inkomster
Tillfällig extra inkomstskatt

Ålandsdelegationen verkställde den skattefinansiella utjämningen mellan riket och landskapet enligt 28 § dåvarande självstyrelselag. Detta skedde dels genom ordinarie utjämning, dels genom beviljande av extraordinarie anslag.

Den ordinarie utjämningen verkställdes i efterhand för ett finansiellt år i sänder. Vid fastställandet av den ordinarie utjämningens storlek lades landskapets utgifter under året för självstyrelsens ordinarie behov och landskapet tillfallna inkomster som grund. Vid beräknande av statsanslaget för den ordinarie utjämningen skulle bl.a. iakttas:

Som ordinarie utgifter räknades utgifter som hörde till landskapets behörighet och inte utgjorde extraordinarie utgifter
Kostnader för självstyrelsens ordinarie behov skulle utjämnas med statsmedel i den utsträckning, i vilken motsvarande ändamål i övriga delar av landet tillgodosågs eller understöddes med statsmedel
Vid utjämningsförfarandet skulle tillgodoses att landskapet kom i åtnjutande av enahanda förmåner som övriga delar av riket, varvid bl.a. landskapets avskilda läge och särförhållanden, rådanden prislägen på Åland och befolkningens särskilda levnadsbetingelser skulle beaktas
Inkomsterna skulle beräknas enligt i riket gällande normer och avdras vid fastställande av den skattefinansiella utjämningen

Extraordinarie anslag beviljades för större engångsutgifter som hörde till självstyrelsens område. Beloppet fick inte vara högre än vad som anslogs för motsvarande ändamål i andra delar av riket. Prisläget och särförhållanden på Åland måste emellertid beaktas.

Den årliga skattefinansiella utjämningen verkställdes av Ålandsdelegationen och upptogs i landskapets ordinarie budget. Landstinget antog även en budget för landskapets enskilda medel i vilken de inkomster och utgifter som inte var föremål för den skattefinansiella prövningen upptogs. Denna s.k. enskilda årsstat innehöll i huvudsak utgifter och inkomster för verksamheter som i riket var kommunala, avräkningar i förhållande till kommunerna samt inkomster och utgifter för landskapets enskilda fastigheter.

Vid sidan av ordinarie och extraordinarie anslagen beviljades vissa överföringar som gällde sådana områden inom vilka landskapet saknade behörighet. Till dessa inkomstöverföringar räknades anslagen för utjämning av transportkostnaderna och understöden för politisk verksamhet. Jordbruksstödet fastställdes enligt rikslagstiftningen, även om vissa bidrag för jordbruket betalades av medel som upptagits i landskapets ordinarie budget. Enligt avtal mellan Finland och Sverige fick de åländska kommunerna ersättning för bortfall av kommunalskatt. Anslaget ersatte förlusterna av kommunalskatt som drabbade de åländska kommunerna på grund av att sjömän med hemort på Åland i vissa fall betalade kommunalskatt i Sverige.

I det tidigare finansieringssystemet spelade Ålandsdelegationen en central roll för verkställande av den ordinarie utjämningen. Delegationen samlades årligen för att granska landskapsregeringens utgifter och ta ställning till om de kunde finansieras med statsmedel. Frågor som gällde Ålands ekonomi föredrogs i statsrådet av finansministeriet. Ålandsdelegationens beslut underställdes presidenten. Samma förfarande gällde för extraordinarie anslag.

3.2 Reformen för nuvarande självstyrelselag

Den nya självstyrelselagen som antogs år 1991 och tillämpas nu var resultatet av långt kommittéarbete. I fråga om landskapets ekonomi gällde kommitténs viktigaste förslag att ge landstinget fri beskattnings- och budgeträtt.

Med detta arbete som grund tillsattes 1981 en kommitté med uppdrag att bereda ett förslag till ny självstyrelselag för Åland. I propositionen som regeringen lämnade till riksdagen (RP 1990:73) motiverades behovet av ett reformerat finansiellt system med bl.a. de rådande nackdelarna. Kostnadsutjämningssystemet ansåg komplicerat och osmidigt samt tekniskt och innehållsmässigt dåligt anpassat till de nya förhållandena. Ytterligare ansåg man att det ekonomiska utjämningsförfarandet begränsade landskapets självstyrelse på ett sätt som inte längre var motiverat. Landstinget skulle fritt få förfoga över de medel som ställts till dess förfogande.

Trots önskemål från det åländska lagtinget gällande övertagande av beskattningsrätten utgick reformen från att beskattningsrätten fortfarande skulle uppbäras av staten. Landskapets lagstiftningsbehörighet i fråga om beskattningen förblev därmed oförändrad. Däremot ersattes systemet med ordinarie utjämning och extraordinarie anslag med ett enklare och mer överskådligt system som samtidigt markerade landskapets ekonomiska självständighet.

Tanken var att självstyrelsemyndigheten skulle få ungefär lika stora anslag som i det tidigare systemet och avräkningsbeloppet skulle täcka de utgifter som förorsakas av självstyrelsens behov.

Till de viktigaste målen för lagreformen hörde att stärka Ålands ekonomiska självstyrelse genom införande av fri budgetbehörighet och genom att skapa ekonomisk stimulans i syfte att öka skatteintäkterna, utan att ge fri beskattningsrätt. Dessutom väntade man sig att beräkningen av medlen som i statsbudgeten anslås för landskapets behov skulle förenklas, med inbesparingar i ministeriernas förvaltningsutgifter som följd.

4. Självstyrelsens nuvarande finansieringssystem

4.1 Avräkningsbeloppet

Självstyrelsen utgifter ska täckas av staten med ett årligt avräkningsbelopp. Enligt 45 § självstyrelselagen tillförs landskapet för att täcka utgifterna för självstyrelsen årligen ett belopp som fastställs vid en särskild avräkning. Avräkningsbeloppet motsvarar de ordinarie och extraordinarie anslag som enligt den tidigare lagen överfördes till landskapet som skattefinansiell utjämning.

Enligt 46 § självstyrelselagen beräknas avräkningsbeloppet så att de i statsbokslutet för respektive år redovisade inkomsterna med undantag för upptagna nya statslån multipliceras med ett visst relationstal, dvs. avräkningsgrunden. I 47 § självstyrelselagen fastställs avräkningsgrunden till 0,45 %.

Målet var således att ställa inkomstöverföringarna i relation till statsbokslutets skatter och avgifter av skattenatur så att varken nya lån som upptagits för täckandet av ett budgetunderskott eller rikets utgiftsbeslut skulle påverka inkomstöverföringarna.

4.2 Avräkningsgrunden

Avräkningssystemet är synnerligen schematiskt och tillåter ingen smidighet eller någon form av överväganden. Relationen mellan landskapets skatteproduktion och avräkningen är komplicerad. Som en följd härav är systemet ägnat att väcka återkommande diskussioner om huruvida landskapet är en nettobetalare eller nettomottagare. Systemet förorsakar också en benägenhet till friktion mellan landskapet och riket.

Vid uppgörandet av det nuvarande avräkningssystemet tog man inte tillräckligt hänsyn till att försäljningsintäkterna från statlig egendom räknas som årsintäkter i statens bokslut.

4.3 Ändring av avräkningsgrunden

För att framtida förändringar ska kunna beaktas och flexibilitet uppnås finns det en möjlighet att enligt lagen ändra avräkningsgrunden. Enligt självstyrelselagen 47 § ska avräkningsgrunden (0,45 %) ändras om grunden för statsbokslutet genomgår förändringar som väsentligt inverkar på avräkningsbeloppets storlek. Beslut om ändring av avräkningsgrunden fattas genom att stifta en rikslag med bifall av lagtingets.

Avräkningsgrunden kan sänkas enbart genom att riket har övertagit förvaltningsuppgifter som ankommer på landskapet och landskapets utgifter till följd av detta har minskat. Förutsättningen för en sänkning av avräkningsgrunden är att självstyrelsemyndigheterna till staten frivilligt överlåter en del av sina nuvarande förvaltningsuppgifter och med lagtingets bifall.

Det har flera gånger påtalats att avräkningsgrunde bör ändras eftersom flertal förutsättningar förändrats vilket är en anledning att granska effekterna på avräkningsbeloppets storlek närmare. En del av ändringarna kan kategoriseras som mindre förändringar i statens budget. Men med hänsyn till storleken på landskapets budget kan även sådana mindre ändringar vara av större betydelse för landskapet. Det har även konstaterats att staten ensidigt fattar beslut om utformningen och ändringar i sitt bokslut vilket indirekt kan leda till förändringar i det som ligger till grund för uträkningen av avräkningsbeloppet.

Vid sidan av förändringarna i statsbudgeten och statsbokslutet har även den åländska befolkningen ökat snabbare än i riket. År 2008 utgjorde den åländska befolkning 0,51% av Finlands hela befolkning. Denna omständighet utgör inte enligt självstyrelselagen en uttrycklig grund för att förändra avräkningsgrunden, men ett argument för en justering av avräkningsgrunden bl.a. med hänvisning till självstyrelselagen 47 § 3 mom. 3 p.

4.4 Skattegottgörelsen

Systemet med skattegottgörelsen eller den s.k. flitpengen, motiveras med att det stimulerar till att föra en näringspolitik som skapar underlag för ökade skatteintäkter, eftersom landskapet kan få inkomstöverföringar också i förhållande till skatterna som uppbärs i landskapet. Skattegottgörelsen ansågs också i viss mån kompensera det åländska önskemålet om en egen beskattningsbehörighet. Systemet syftade till att lagtinget skulle genom sina egna beslut kunna påverka den ekonomiska utvecklingen i landskapet så fritt som möjligt.

Enligt självstyrelselagen 49 § utgör skattegottgörelse den del av den i landskapet debiterade inkomst- och förmögenhetsskatten som med 0,5 % överstiger motsvarande skatt i hela riket. Det överstigande beloppet ska tillkomma landskapet.

Skattegottgörelsen ska utgöra ett incitament för landskapsregeringen att öka inkomsterna gällande inkomst- och förmögenhetsskatterna. För de indirekta skatternas del har det emellertid inte skapats några motsvarande incitament.

4.5 Extra anslag

Landskapet kan i enlighet med självstyrelselagen 48 § beviljas extra anslag för osedvanligt stora engångsutgifter som rimligen inte kan finansieras med landskapets ordinarie budget. Extra anslag kan endast beviljas för uppgifter som faller inom landskapets behörighetsområdet. Enligt 56 § självstyrelselagen kan en framställning om extra anslag läggas fram hos Ålandsdelegationen.

Exempel på utgifter som där framställan om beviljande av extra anslag har gjorts är byggande av en ny elkabel mellan Åland och Finland som ska trygga elförsörjningen.

4.6 Särskilda bidrag

Landskapet tilldelas vanligtvis endast avräkningsbeloppet och skattegottgörelsen. Chocker utifrån som drabbar landskapet kan däremot lindras med hjälp av särskilda bidrag. Enligt 51 § i självstyrelselagen ska landskapet beviljas bidrag från statsmedel i en sådan situation. Detsamma gäller i samband med förhindrande eller undanröjande av väsentliga rubbningar i samhällsekonomin som särskilt drabbar landskapet.

De särskilda bidragen ger således möjligheter att inom ramen för systemet vidta särskilda åtgärder mot ekonomiska depressioner som förorsakas av yttre chocker. En sådan situation kan uppstå t.ex. till följd av kraftig nedgång inom konjunkturkänsliga näringar såsom sjöfarten och de av turismen beroende näringarna, av vilka den åländska ekonomin är beroende av i hög grad.

5. Nuvarande skattereglering

Landskapets behörighet inskränker sig enligt den nuvarande självstyrelselagen till den direkta beskattningen medan den indirekta enligt 27 § 36 p hänförs till rikets behörighet. Den direkta skatten till staten och församlingarna uttaxeras i enlighet med rikslagstiftningen medan för skatt till kommuner och landskapet ska landskapslagstiftning tillämpas.

5.1 Skatt till landskapet

Landskapet har som ovan framgått behörighet att lagstifta om inkomstskatt till landskapet utöver den inkomstskatt som erlägges till staten och kommunerna. Med inkomstskatt avses skatt på inkomst som såväl fysiska som juridiska personer, samfund, förvärvar. Eftersom en landskapsskatt till sin karaktär är en tilläggsskatt och då det under senare år varit möjligt att finansiera landskapets utgifter på annat sätt har det inte varit aktuellt att uppbära landskapsskatt vare sig av fysiska personer eller samfund.

I samband med att landskapet övertog ansvaret för främst hälso- och sjukvården och delar av gymnasialstadieutbildningen var dock den ursprungliga tanken att landskapets merutgifter skulle finansieras genom en landskapsskatt varför en landskapsskattelag (1993:58) stiftades. Lagstiftningen har dock aldrig slutligt satts i funktion utan lagtinget gick in för att i stället uppbära en s.k. ÅHS-avgift av kommunerna som till sin storlek motsvarade den tilltänkta landskapsskatten. Enligt den nu gällande landskapsskattelagen uppgår skattesatsen till 3,5 och det ska bestämmas genom landskapslag när landskapsskatt första gången ska uppbäras. Genom de reformer av landskapsandelslagstiftningen och de överväganden om den kommunala sektorns ekonomi, som ingått i lagtingets årliga budgetbeslut, har sedermera även kommunernas deltagande i finansieringen av hälso- och sjukvården genom den åsyftade ÅHS-avgiften slopats.

I avsaknad av en fungerande landskapsskattelag har i stället en anpassning av inkomster och utgifter landskapets budget till varandra skett via ett allmänt avdrag i kommunalbeskattningen för vars ekonomiska effekter kommunerna har kompenserats med landskapets medel.

Baserat på en politisk överenskommelse i samband med att lotteribeskattningen reformerades i början av 1990-talet, överförs årligen den lotteriskatt som Ålands penningautomatförening erlägger till landskapet genom ett i statens budget upptaget anslag. I och med uppgörelsen fördes inte frågan till vems behörighetsområde lotteriskatten ska hänföras för slutligt avgörande i enlighet självstyrelselagen. Återbäringen av lotteriskatt för år 2008 uppgick till 8,3 miljoner euro.

Enligt LL (1974:83) om resandeavgift är idkare av regelbunden passagerartrafik med fartyg mellan hamn utom och hamn inom landskapet skyldig att som näringsskatt erlägga en resandeavgift i enlighet med lagens bestämmelser och vad lagtinget särskilt besluter. Då lagtinget inte fattat beslut om att resandeavgift ska uppbäras tillämpas inte lagstiftningen.

Enligt nuvarande lagstiftning tillfaller landskapet direkt som inkomst av skatter eller avgifter av skattenatur endast apoteksavgifter i enlighet med LL (1947:6) om apoteksavgift. Inkomsten av apoteksavgifter uppgick år 2008 till inte fullt 580.000 euro.

5.2 Skatt till kommunerna

Som ovan framgått är regleringen av till kommunerna tillfallande skatter landskapets behörighet. Det avgörande för behörigheten torde vara vem som är skattetagare och inte vad som beskattas eller hur skatten klassificeras i riket. Frågan har dock veterligen aldrig prövats slutligt.

Lagstiftningen om skatt till kommunerna är huvudsakligen blankettlagstiftning så att skatteunderlaget för statsbeskattningen och kommunalbeskattningen är överensstämmande medan förkommande avvikelser beträffande det materiella innehållet intas i landskapslagstiftning.

Fysiska personers förvärvsinkomster beskattas dels i enlighet med kommunalskattelagen (1993:37) för landskapet Ålands dels i enlighet med inkomstskattelagen (FFS 1535/1992). Kommunernas intäkter av ifrågavarande kommunalskatt uppgick under år 2008 till 71,8 miljoner euro.

Beskattningen av samfund och samfällda förmåner ingav år 2008 ca 10,2 miljoner euro till kommunerna (för skatteåret 2008 debiterades 5,2 miljoner euro till kommunerna). Den s.k. samfundsskatten uppgår i riket till totalt 26 % och fördelas mellan skattetagarna så att så att statens utdelning är 76,22 procent (år 2009 till 65,42 %), kommunernas utdelning 22,03 procent (år 2009 till 32,03) och församlingarnas utdelning 1,75 procent (år 2009 till 2,55 %). I landskapets kommunalskattelag har skatteprocenten för samfund dimensionerats så att den totala skatteprocenten även i landskapet uppgår till 26 %, vilket innebär att den f.n. uppgår till 8,3278 % (år 2008 var det 5.7278 %).

Även fastighetsskattelagen (1993:15) är införlivad genom blankettlagstiftning, dock med avvikande bestämmelser beträffande skattesatserna. Kommunernas inkomst av fastighetsbeskattningen steg under år 2008 till drygt 1,5 miljoner euro.

Landskapsregeringen har den 1 september 2009 tillsatt en arbetsgrupp med uppgift att göra en översyn och överföring av innehållet i den nuvarande kommunalskattelagstiftningen till en förbättrad lag. Arbetsgruppen har som ambition att göra en analys av utvecklingsbehovet, särskilt hur alla avdragen ser ut och göra konsekvensanalys av framförda förslag. Avsikten är att arbetet ska omfatta en fullständig översyn av kommunalbeskattningen av såväl fysiska personer som samfund. Arbetsgruppen har inte som målsättning att avskaffa blankettlagstiftning som grund för en reviderad kommunalskattelag, utan målsättning är en förbättrad lag. Särskilt avdragen är intressanta eftersom landskapsregeringen i nuläget kompenserar kommunerna för skattebortfall grundat på avdrag, vilket troligen minskas om avdragen påverkas.

6. Lagstiftningstekniken vid en överföring av beskattningsrätten

6.1 Fördelningen av lagstiftningsbehörigheten

Fördelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan riket och landskapet bestäms i självstyrelselagen för Åland. Lagstiftningsbehörigheten anges i fråga om landskapet i 18 § och i fråga om riket i 27 §. I hierarkiskt avseende står landskapslagarna under grundlagen och självstyrelselagen, men i övrigt är lagtingets behörighet exklusiv inom de områdena som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Detta innebär att landskapslagarna inte är hierarkiskt underordnade vanlig rikslag.

Det har varit en strävan att i självstyrelselagen ha en så klar fördelning som möjligt av lagstiftningsbehörigheten. Det har dock inte varit möjligt att helt undvika s.k. blandade rättsområden eller att i detalj räkna upp alla områden som hör till riket respektive landskapet. Därför innehåller självstyrelselagen också en bestämmelse, där lagstiftningsbehörigheten knyts till de områden som enligt grundsatserna i självstyrelselagen ska anses höra till riket respektive landskapet.

Självstyrelselagen 29 § innehåller också en förteckning över rättsområden som genom vanlig rikslag och med lagtingets samtycke kan överföras till landskapets behörighet. Denna förteckning brukar vanligen kallas för B-listan. Enligt 22 § självstyrelselagen kan lagtinget väcka initiativ i frågor som hör till rikets lagstiftningsbehörighet. Initiativet föreläggs riksdagen genom regeringens försorg. Regeringen har härvid inte någon prövningsrätt, dess uppgift är endast att överföra initiativet till riksdagen.

6.2 Ändring i självstyrelselagen

En ändring av fördelningen av lagstiftningsbehörigheten förutsätter alltid att självstyrelselagen ändras. Endast i det fall det är fråga om ett rättsområde som nämns i 29 § kan fördelningen av lagstiftningsbehörigheten ändras utan att självstyrelselagen ändras.

Självstyrelselagen kan inte ändras, förklaras eller upphävas annat än genom överensstämmande beslut av riksdagen och lagtinget, inte heller kan avvikelse från den göras på något annat sätt. Besluten ska i riksdagen fattas i grundlagsordning och i lagtinget med en majoritet om minst 2/3 av de angivna rösterna i enlighet med 69 § självstyrelselagen.

6.3 Alternativ för överföring av beskattningsrätten

Självstyrelselagen är till sin natur sådan att den inte ständigt kan vara föremål för ändringar. En ändring av lagstiftningsbehörigheten på skatteområdet kräver under alla omständigheter en ändring av självstyrelselagen och målet torde vara att få till stånd en reglering som inte sedan alltför ofta behöver ändras.

Det alternativ som ska anses som lämpligast är en reform av självstyrelselagen enligt ramlagsmodell. I ramlagen skulle definieras vilka politikområden som ensidigt kan övertas av landskapet med vissa krav på beslutsfattandet. En ny ramlag för självstyrelsen skulle även reformera Ålandsdelegationens roll, lagstiftningskontrollen, landshövdingens position, inflytandet i EU:s institutioner och Ålands medverkan i internationella avtal.

Självstyrelselagen antas av riksdagen i grundlagsordning och dessutom krävs lagtingets bifall till lagens alla ändringar och ikraftträdande. Självstyrelselagen har en stark ställning i Finlands konstitution.

I självstyrelselagen regleras fördelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan riket och Åland. De områden som enligt självstyrelselagens 4 kap. hör till landskapets behörighet kan betecknas som landskapets inre angelägenheter.

Lagutskottet har i ett aktuellt betänkande lyft fram fördelar med en självstyrelselag i form av ramlag. Genom en ramlagsreform skulle den egentliga självstyrelselagen omfatta grundläggande principer och målsättningar, medan mera detaljerade bestämmelser skulle finnas i landskapslag. Detta förutsätter dock att även dessa bestämmelser förblir av samma status som för närvarande.

När den gällande åländska självstyrelselagen utformades var utgångspunkten att fördela behörigheten enligt självstyrelsens behov och förmåga. Finansieringen skulle täcka självstyrelsens behov samtidigt som vissa grundläggande ekonomiska garantier infördes i lagen.

En helhetsrevision av självstyrelselagen mot ramlag, måste enligt lagutskottet grundas på utvärdering och analys. Mot bakgrund av tidigare erfarenheter av revisioner av självstyrelselagen är det motiverat att redan i ett tidigt skede samråda med riksmyndigheterna om processen för lagstiftningen och att få revisionen förankrad i ett parlamentariskt perspektiv. En mera genomgripande revision av självstyrelselagens status, uppbyggnad och funktion kräver även att det utformas en långsiktigt hållbar lösning på finansieringsfrågorna och en utvidgning av beskattningskompetensen för Åland.

7. Alternativ för skatteförvaltningen

En behörighetsöverföring kan innebära två alternativ, antingen att landskapet helt utformar sina egna skatteåtgärder genom en egen lagstiftning eller att i landskapet tillämpas en s.k. blankettlag med de undantag som lagtinget bestämmer.

Förvaltningsbehörigheten medföljer lagstiftningsbehörigheten enligt självstyrelselagen, varför övervakningen och uppbörd m.m. enligt huvudregeln tillkommer landskapet. Landskapet har två alternativ på vilket sätt förvaltningsuppgifterna kan skötas:

genom inrättande av en myndighet som handhar dessa uppgifter
genom att överföra dessa uppgifter på rikets myndigheter i enlighet med en s.k. överenskommelseförordning

Att inrätta en ny myndighet liksom att överföra uppgifterna på rikets myndigheter innebär kostnader för självstyrelsen. Då lagstiftningsbehörigheten överförs och avräkningsgrunden ändras bör även rikets kostnader för upprätthållande av skattesystemet beaktas, vilket torde innebära åtminstone en delvis kompensation för dessa kostnader. Hur utfallet vid en behörighetsöverföring till denna del kommer att bli är en förhandlingsfråga mellan landskapet och riket.

Det är svårt att uppskatta kostnaderna för en egen skatteförvaltning för Åland. För att hålla kostnaderna nere bör ett eget åländskt skattesystem vara enkelt. Inledningsvis kommer administrationen att vara kostsam eftersom kostnader då även tillkommer för att bygga upp datasystemen. Kostnaderna för att köpa tjänsterna för mervärdesbeskattningen från riket är även svårbedömda eftersom det långt är en förhandlingsfråga.

8. EG-rättslig aspekt

8.1 Åland och EU

Åland är den enda autonomin inom EU som haft möjlighet att stanna utanför unionen men som ändå valt medlemskap fram om en alternativ EU-realtion

Åland hör till en av de autonomier som valt att ansluta sig till EU och har hört till unionen sedan 1995. Åland har emellertid några viktiga undantag från gemenskapsrätten i form av Finlands anslutningsavtal och protokoll 2: Ålandsprotokollet. Ålandsprotokollet innehåller tre undantag:

undantag i rätten för fysiska och juridiska personer att förvärva och äga fast egendom på Åland
undantag i etableringsrätten och i rätten att tillhandahålla fysiska personer tjänster
inskränkningar i Ålands skyldighet att delta i EU:s skatteharmonisering gällande omsättningsskatt, punktskatt och annan indirekt skatt. Åland betraktas som tredje land i detta hänseende.

Orsaken till undantaget gällande den harmoniserade indirekta beskattningen betydde att Åland kunde behålla den skattefria handeln på färjorna. Enligt en undersökning från ÅSUB har det åländska skatteundantaget och då främst effekterna av tax-free försäljningen bidragit till att öka inkomsterna till landskapet. I undersökningen konstaterades att kostnaderna hade ökat för bolagen och att vissa branscher var mer påverkade av andra. Detta uppvägdes dock av att inkomsterna i jämförelse med kostnaderna var mycket högra samt att undantaget skapade förutsättningar för nya näringsgrenar.

Skatteundantaget i Ålandsprotokollet syftar till att bevara en livskraftig åländsk ekonomi, men om EU-kommissionen skulle finna det omotiverat att behålla undantaget kan det omprövas. Ett upphävande av hela eller delar av Ålandsprotokollet förutsätter dock enhällighet mellan samtliga medlemsstater.

8.2 Direktbeskattning

Direktbeskattningen av företag och privatpersoner har länge i hög utsträckning hört till de enskilda medlemsländernas bestämmande. Skatteområdet är politiskt sett svårt att reglera och harmonisera eftersom det krävs enhällighet mellan medlemsländerna för att ett direktiv gällande skatter ska kunna antas. Till dags dato har endast fyra direktiv antagits:

Moder/dotterbolagsdirektivet
Fusionsdirektivet
Ränte/royaltydirektivet
Sparandedirektivet

Även direktivet om ömsesidigt bistånd av medlemsstaternas behöriga myndigheter och konventionen om skiljedom i internprissättningsfrågor har betydelse på den direkta beskattningens område.

På senare tid har kommissionen verkat aktivt för ökad harmonisering på området för direkt beskattning av företag. Kommissionen har framfört sina visioner om hur man ska utveckla beskattningen inom EU. När det gäller åtgärder på längre sikt föreslår kommissionen att det ska skapas en konsoliderad bolagsskattebas inom unionen. Kommissionen anser att endast genom skapandet av en enhetlig skattebas kan man tackla majoriteten av de skattehinder som uppstår i fråga om gränsöverskridande aktiviteter på den inre marknaden. Hittills har dock kommissionen endast konstaterat att medlemsstaterna själva ska få bestämma företagsskattesatserna och bland medlemsstaterna har det hittills funnits ett ganska stort motstånd till en harmonisering av företagsbeskattningen inom EU.

Företagsbeskattningen har hittills främst harmoniserats genom EG domstolens försorg. Kommissionen har även varit aktiv och bedömt olika skatteåtgärder i medlemsstaterna utgående från regelverket om statligt stöd. För den åländska självstyrelsen har särskilt EG-domstolens rättsfall C-88/03 gällande Azorerna hög aktualitet avseende möjlig handlingsfrihet. EG-domstolens nya tolkning öppnar upp för separata autonoma skatteregimer. Därtill har medlemsstaterna själva varit aktiva och ingående politiskt diskuterat varandras skatteåtgärder inom ramen för den s.k. uppförandekoden för företagsbeskattning.

8.3 Indirekt beskattning

I fråga om den indirekta beskattningen har redan en omfattande harmonisering skett. Utvecklingen inom området handlar för närvarande främst om gemensamma och i de festa fall elektroniska förfaranden gällande uppbörd, avdragsrätt m.m. Även inom detta område har rättspraxis från EG domstolen i många fall varit avgörande för rättsutvecklingen. I fråga om skattegränshanteringen påverkas denna dels av den nämnda utvecklingen dels av den nya tullkodex som rådet och kommissionen utarbetat och vars faktiska tillämpning långt kommer att påverkas av tullkodexens tillämpningsföreskrifter vilka är under beredning. Landskapsregeringen har tillsammans med finansministeriet lyckats få infört en bestämmelse om tillämpningen av gemenskapens tullagstiftning på områden med motsvarande status som Åland. Hur bestämmelsen kommer att materialiseras är dock ännu oklart. Utgående från dessa förutsättningar kan handelsrutinerna med Åland komma att förändras.

Landskapsregeringen har under längre tid fört en dialog med både svenska och finska tullmyndigheter angående förenklingar för skattegränsärenden. Landskapsregeringen har en ständig representant i Gränshinderforum som har grundats för att myndigheter och intresseorganisationer ska kunna diskutera och förbättra samarbetet för gränshandel.

8.4 Externa relationer

Utrikesärenden och därmed frågor som gäller ingående av internationella fördrag hör till rikets behörighet. Landskapet ges dock enligt självstyrelselagen möjligheter att i viss mån medverka vid tillkomsten av internationella fördrag. Enligt 58 § ska landskapet underrättas om förhandlingar som faller inom landskapets behörighetsområde. Också om saken inte hör till landskapets behörighet men den annars kan ha särskild betydelse för landskapet, ska landskapsregeringen underrättas om möjligt. Om särskilda skäl finns ska landskapsregeringen ges tillfälla att ta del i förhandlingar om internationella fördrag. Landskapsregeringen kan också hos behörig myndighet göra framställning om sådana förhandlingar.

Om Åland får en utökad behörighet att stifta skattelagar kan detta påverka de externa relationerna och främmande staters förväntningar av aktuella dubbelbeskattningsavtal. Landskapet skulle samtidigt förhoppningsvis få möjligheten att i större utsträckning än i dag vara med och påverka dubbelbeskattningsavtalen. Riket har i detta avseende i sista hand det externa ansvaret också för den skattepolitik som landskapet inom ramen för sin behörighet för.

9. Ekonomi

9.1 Allmänt

ÅSUB:s rapport ger ett tydligt budskap: Åland har de har de ekonomiska möjligheterna att överta beskattningen. De statliga inkomsterna från ålänningarna och det åländska näringslivet räcker mer än väl till för att finansiera statens utgifter för självstyrelsen. Intäkterna räcker även till för att täcka statens konsumtion på Åland, men inte fullt ut att täcka statens kostnader för den del som Åland saknar behörighet över. Man kan även konstatera att Åland står sig väl i jämförelse med sina nordiska systerautonomier Färöarna och Grönland. Den egna skattekraften hos dessa samhällen täcker inte ens självstyrelsens egna åtaganden.

Simuleringen i ÅSUB:s rapport har använt sig av tre konjunkturlägen (trend, låg- och högkonjunktur) av Ålands ekonomiska och demografiska utveckling under perioden 2010 - 2020.

En nedgång i rikets ekonomi reducerar de statliga skatteintäkterna och detta minskar klumpsummeöverföringen till Åland. Om den åländska ekonomin går bättre än rikets kan s.k. flitpengen påverka detta i viss mån, påverkan är marginell.

Det är viktigt att påpeka, precis som ÅSUB i sin rapport, att dagens överföringssystem inte omöjliggör för att täcka ett budgetunderskott genom upplåning och på så sätt på egen hand föra en mer offensiv och konjunkturutjämnande politik.

9.2 Samlad bedömning av de ekonomiska utsikterna

De huvudsakiga resultaten av de modellbaserade simuleringar som gjorts inom ramen för ÅSUB:s rapport sammanfattas följande:

Egen beskattning utan förändrad skattepolitik medför inte några märkbara förändringar i Ålands utveckling
Ett skatteövertagande skulle generera ett ökat konsumtionsutrymme för landskapet
De ekonomiska effekterna av ett skatteövertagande utan justeringar i skattesatserna är positiva för alla socioekonomiska grupper utom jordbrukare och pensionärer
En egen aktiv skattepolitik med sänkta skatter skulle stimulera den åländska ekonomin, men i de flesta fall på bekostnad av en försämrad offentlig budgetbalans

Sänkt moms och stram budgetdisciplin ger den bästa kombinationen av tillväxtstimulans och hållbar utveckling av den offentliga sektorns resurser.

10. Konklusioner från tidigare utredningar

Nedan görs ett försök att sammanfatta resultaten av de tidigare betänkanden och rapporter som publicerats i ämnet för att få en överblick vad ett skatteövertagande har för konsekvenser.

Möjligheten att kunna anpassa beskattningen till på Åland rådande förhållanden blir lättare eftersom politikerna är närmare samhället som direkt påverkas av beskattningsbesluten. Genom beskattningen kan man från politiskt håll otvivelaktigt styra den samhällspolitiska utvecklingen vid hög- och långkonjunkturer.

Beroende på hur ett beskattningsövertagande och skatteinstrumentet används, kunde det bidra både till ökad inflyttning och starkare ekonomisk tillväxt.

Lagtinget får ökat inflytande över landskapsbudgetens inkomstsida och inte som i dag primärt utgiftssidan.

Möjligen mindre komplicerade regelverk om än om man har delad behörighet med riket. I dag är behörigheten i fråga om samfundsbeskattningen delad mellan riket och landskapet och det har lett till svårigheter att utnyttja den åländska behörigheten utan att komplicera det för skattebetalarna.

Ett övertagande av beskattningsrätten är en förhandlingsfråga mellan riket och Åland på en politisk nivå.

Kostnader för att skapa en egen administration vid övertagandet, beroende på i vilken omfattning övertagandet sker, är svåra att förutse. Priset är beroende på hur man löser administrationen. Det finns möjlighet att köpa dessa tjänster av rikets skattemyndighet.

Beskattningens roll som styrinstrument kan komma att minska i och med en större harmonisering inom EU.

11. Sammanfattning och den fortsatta processen

För att kunna skapa sig en rättvis uppfattning av ett möjligt övertagande av skattebehörigheten, är det viktigt att ha i åtanke att allt bakgrundsmaterial som detta skattemeddelande försöker sammanfatta är skapat i olika tidsperioder gällande konjunkturläge, finansiell situation, medlemskap i EU och relation till riket. Ett övertagande av beskattningsrätten har under merparten av Ålands självstyre varit aktuell i olika former så detta är ingen ny fråga.

ÅSUB:s senaste utredning ger för handen att det inte finns något entydigt besked om huruvida den statliga kontrollen över beskattningen på Åland borde överföras till den åländska självstyrelsen. De ekonomiska skillnaderna mellan statlig eller åländska skatteregim som simuleringsresultaten ger är trots allt rätt små. Den förväntade positiva effekten på självstyrelsens konsumtionsutrymme som ett skatteövertagande enligt simuleringsresultatet skulle ge är, sett ur ett bredare budgetperspektiv, förhållandevis begränsat. Det positiva utfallet är också till betydande delar förorsakat av den reduktion av klumpsumman enligt avräkningssystemet som de kommande årens djupa nedgång inom den finska ekonomin medför.

Möjligheterna att efter ett övertagande av beskattningsrätten bedriva en aktiv egen finanspolitik i syfte att utjämna konjunkturerna och öka tillväxten inom den åländska ekonomin, är ett av de viktigaste argumenten för ett övertagande av beskattningsrätten.

Ett skatteövertagande handlar slutligen om den grundläggande synen på den politiska makten över Ålands offentliga ekonomi. Den negativa synen på ett åländskt skatteövertagande från den finska statsmaktens sida bekräftas i ÅSUB:s rapport. Ålands andel av statsekonomin är nämligen så marginell att motståndet rimligen måste sökas på annat håll än rent ekonomiska överväganden. Det som står på spel är inte de statliga skatteinkomsterna som sådana utan synen på självstyrelsens behörighet och inflytandet över det åländska samhället som beskattningen ger. Effekterna av en överföring av beskattningsrätten till landskapet är svår att förutsäga eftersom dessa i hög grad beror på den realekonomiska utvecklingen i landskapet och i riket samt på den skattepolitik som landskapet respektive riket för. I och med statens skyldighet att bidra till finansieringen av själstyrelsen helt eller delvis faller bort eller, om hela beskattningen överförs, förbytas i en rätt för staten att av landskapet erhålla en viss ersättning, skulle en överföring av beskattningsrätten öka landskapets beroende av de egna skatteintäkterna och därmed också öka de ekonomiska riskerna för landskapet.

Ett övertagande av beskattningsrätten är inte heller ensamt ett framgångsrecept för Åland i syfte att skapa ett bättre företagsklimat och samhälle. I syfte att uppnå största möjliga effekt bör skattepolitiken koordineras med andra politikområden för att uppnå bästa effekt.

I slutändan är det som avgör huruvida ett övertagande av beskattningsrätten kan ske är viljan till förändring och modet att ta de initiala kostnaderna samt hur förhandlingarna sköts med riket på den politiska nivån.

Frågan som man bör ställa är varför ett övertagande av beskattningen ska ske, är det en ren principiell fråga eller skulle ett övertagande verkligen tjäna sitt syfte att förstärka den åländska ekonomin.

11.1 Landskapsregeringens ställningstagande

Med nu gällande självstyrelselag 1993 infördes ett ekonomiskt system där principen om samma offentliga service (”enahanda förmåner”) för Åland respektive riket enligt enskilda moment (anslag) i budgeten ersattes av ett schablonbelopp och en skattegottgörelse som inkomst i landskapets budget

Det nya ekonomiska systemet medförde en fri budgetering av utgifterna inom ramen för landskapets inkomster. Över en längre tidsperiod har inkomsterna varit tillräckliga för landskapets behov, men variationerna som är beroende av statens inkomster har varit beroende av rikets offentliga ekonomi och därmed inte i fas med landskapets behov, särskilt under tider av internationella ekonomiska kriser.

Flexibiliteten i förhållande till bland annat statens budgetpolitik och befolkningsutvecklingen har också visat sig otillräcklig.

För att uppnå större flexibilitet och utöka det ekonomiska handlingsutrymmet i landskapets finanspolitik föreslår landskapsregeringen att förhandlingar upptas med riksmyndigheterna om en reform av det ekonomiska systemet genom ändringar i självstyrelselagen så att rätten att fatta beslut om överföring av behörigheten tillkommer lagtinget.

Landskapsregeringen vill i detta skede sätta fokus på olika delar av skattesystemet inom ramen för en modell med behörighetsöverföring från riksdagen till lagtinget enligt den s.k. ramlagstanken, dvs. att lagtinget efter moget övervägande kan besluta om övertagande bl.a. av statens nuvarande beskattningsrätt.

De bestämmelser i självstyrelselagen som innebär extra anslag för särskilda behov och vid kriser skulle kvarstå medan avräkningsbeloppet och skattegottgörelsen skulle reduceras i förhållande till övertagande av skatteförvaltningsområden.

Landskapsregeringen föreslår en stegvis modell där lagtinget själv kan besluta om övertagandet enligt en med riket överenskommen avräkningsgrund.

En reform av avräkningssystemet som beaktar förändringar i riksbudgetens struktur, befolkningsutvecklingen och behov av anpassning till ekonomiska förhållanden såsom konjunkturvariationer och statens utlåningspolitik.

Möjlighet att överta den indirekta beskattningen som är undantagen från EU; skatteharmonisering enligt Protokoll 2 i Finlands och Ålands anslutningsfördrag.

Genom det s.k. skatteundantaget finns en administrativ infrastruktur för gränsdeklarationer av den indirekta skatten.

Åland har behörighet avseende kommunernas förvärvsinkomstskatt och skulle med övertagande av behörighet av statens förvärvsinkomstbeskattning kunna utforma ett flexibelt, effektivt och ändamålsenligt skattesystem för åländska förhållande. Ett övertagande av den direkta inkomstskatten skulle kräva regleringar av bland annat avtals-, löne-, socialstöds-, socialförsäkrings- och pensionssystem.

Om landskapet skulle överta kapitalinkomstskatten och samfundsskatten närmar sig det ekonomiska systemet en punkt där hela beskattningen och finansieringsansvaret skulle övergå till landskapet, med undantag för ”säkerhetsklausulerna” i nuvarande självstyrelselag.

Socialförsäkringssystemet som är nära kopplat till fördelningspolitiken och hälso- och sjukvårdspolitiken skulle också naturligen höra till landskapets ansvar.

Med detta steg skulle bindningen till statens inkomster upphöra och en väsentlig fråga blir hållbarheten och omfattningen av den åländska skattebasen, särskilt sjöfarten.

Landskapsregeringen anser att förslaget ska ligga till grund för en fortsatt skattedebatt och för att inleda förhandlingar med riksmyndigheterna. Landskapsregeringen förutsätter också att det kan bli behov av kompletterande utredningar inom särskilda områden för att klargöra de ekonomiska och politiska konsekvenserna.

Med en ram som möjliggör för medborgarna och Ålands lagting att överväga varje reform och utvecklingssteg skulle vi själva ta ett större ansvar för den ekonomiska utvecklingen.


	Ålands landskapsregering	MEDDELANDE nr 2/2009-2010
		Datum
		2010-02-25



	Till Ålands lagting