Ålands landskapsregering	MEDDELANDE nr 4/2007-2008
		Datum
		2008-04-22
	Till Ålands lagting

Lissabonfördraget

 

 

 

 

Lissabonfördraget och regeringskonferensens slutakt undertecknades i Lissabon den 13 december 2007. Fördraget kan träda i kraft endast om alla fördragsslutande parter ratificerar det. Fördragets ikraftträdande i landskapet förutsätter lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland. Landskapsregeringen överlämnar härmed för behandling meddelande till lagtinget i enlighet med 51 § lagtingsordning för landskapet Åland.

Landskapsregeringen kommer att hålla lagtinget uppdaterat om de pågående utredningar som hänvisas till i meddelandet och om de diskussioner som förs med Finlands regering. Landskapsregeringens utgångspunkt i förhandlingarna är att bevaka Lissabonfördragets konsekvenser för landskapet, bland annat med avseende på lagtingets ställning enligt subsidiaritetskontrollen.

Landskapsregeringen arbetar också för en förstärkning av Ålands inflytande i EU-frågor i enlighet med positioner som utarbetats och omfattats av lagtinget i samband med arbetet med det konstitutionella fördraget och som också framförts i samband med den lagmotion som lagtinget överförde till riksdagen. Till dessa inflytandefrågor hör representationen i Europaparlamentet, landskapets möjligheter till deltagande i ministerrådsmöten och talerätten inför EG-domstolen.

 

 

 

 

Mariehamn den 22 april 2008
L a n t r å d	Viveka Eriksson
Föredragande ledamot	Roger Eriksson

 

INNEHÅLL

INNEHÅLL 2

1. Bakgrund till Lissabonfördraget 3

1.1.       Det konstitutionella fördraget 3

1.2.       Förhandlingarna om Lissabonfördraget 3

1.3.       Landskapets deltagande i förhandlingarna om Lissabonfördraget 4

2.     Ratificeringen av Lissabonfördraget 5

2.1.       Lissabonfördragets ikraftträdande. 5

2.2.       Landskapets ställning vid ratificering av fördrag. 5

2.3.       Lissabonfördraget och lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland  6

2.4.       Eventuella konsekvenser vid avsaknad av lagtingets bifall 7

2.5.       Beredning av nationella åtgärder 8

Tidigare beredning i samband med det konstitutionella fördraget 8

Nationella åtgärder i anslutning till Lissabonfördraget 9

3.     Lissabonfördraget 9

3.1.       Inledning. 9

3.2.       Lissabonfördragets struktur och rättsliga karaktär 10

3.3.       Unionens befogenheter 11

3.4.       Skyddet för de grundläggande rättigheterna inom unionen. 13

Stadgan om de grundläggande rättigheterna. 13

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR) 13

3.5.       Unionens ställning som juridisk person. 14

3.6.       Unionens befogenhet att ingå internationella fördrag. 14

3.7.       Unionens institutioner, beslutsförfaranden och rättsakter 15

Institutionerna. 15

Europaparlamentet 16

Europeiska rådet 16

Ministerrådet 17

Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik 18

Europeiska kommissionen. 18

Europeiska unionens domstol 19

Unionens övriga institutioner och rådgivande organ. 20

Beslutsfattandet 20

Rättsakterna. 21

3.8.       De nationella parlamentens ställning. 21

3.9.       Ålandsspecifika frågor 23

Ålandsprotokollet 23

Ålands demilitarisering och neutralisering. 24

3.10.     Lissabonfördragets regionala dimension. 26

Allmänt 26

Erkännande av regional självstyrelse. 26

Övriga fördragsbestämmelser av särskilt intresse för regioner 26

4.     Framtida ändringar i unionens grundläggande fördrag. 27

 

 

 

 

 

 

 

 

1. Bakgrund till Lissabonfördraget

 

          Det konstitutionella fördraget

 

Landskapsregeringen har i meddelande nr 4/2005-2006 redogjort för bakgrund till och innehåll i det konstitutionella fördraget. Det konstitutionella fördraget förhandlades fram vid en regeringskonferens som utgick från ett förslag till konstitutionellt fördrag som lagts fram av framtidskonventet. Stats- eller regeringscheferna och utrikesministrarna undertecknade det konstitutionella fördraget och regeringskonferensens slutakt i Rom den 29 oktober 2004. Efter det konstitutionella fördragets undertecknande vidtog en nationell ratificeringsprocess. Vid folkomröstningar i Frankrike och Holland motsatte sig befolkningen en ratificering av det konstitutionella fördraget. Senare blev det slutligt klarlagt att det inte fanns förutsättningar för ett ikraftträdande av det konstitutionella fördraget. Det konstitutionella fördraget godkändes ändå i 18 av EU:s 27 medlemsländer genom antingen folkomröstning eller beslut i de nationella parlamenten.

Finlands regering överlämnade i juni 2006 en proposition till riksdagen med förslag om godkännande av det konstitutionella fördraget.[1] Landskapsregeringen hördes i grundlagsutskottet i samband med behandlingen i riksdagen och utskottets utlåtande berör även Åland.[2] Riksdagen godkände fördraget den 5 december 2006.

Republikens president överlämnade den 29 juni 2006 en framställning till Ålands lagting där det föreslås att Ålands lagting ger sitt bifall till att lagen som sätter i kraft det konstitutionella fördraget träder i kraft i landskapet Åland till de delar fördraget innebär avvikelse från självstyrelselagen eller faller inom landska­pets be­hörighet.[3] Lagtingets lagutskott gav sitt betänkande den 11 september 2007 efter att ha inhämtat självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande av den 7 september 2007.[4] Ålands lagting beslöt den 19 september 2007 att inte ge sitt bifall till att den i framställningen avsedda lagen träder i kraft i landskapet Åland till de delar fördraget innebär avvikelse från självstyrelselagen eller faller inom landskapets behörighet.[5]

 

          Förhandlingarna om Lissabonfördraget

 

Europeiska rådet fattade i juni 2006 ett beslut om att ordförandelandet under den första hälften av år 2007 presenterar en rapport som grundar sig på omfattande samråd med medlemsländerna. Europeiska rådet kom i juni 2007 överens om att öppna en regeringskonferens och Europeiska rådet fastställde ett mycket detaljerat mandat för regeringskonferensen som fogades till Europeiska rådets slutsatser.

Regeringskonferensen öppnades den 23 juli 2007. Ordförandelandet Portugal lade fram ett förslag till ett nytt fördrag till regeringskonferensen. Regeringskonferensens förhandlingar leddes av medlemsländernas stats- och regeringschefer, biträdda av medlemmarna i rådet för allmänna frågor och yttre förbindelser. På tjänstemannanivå sköttes beredningen av juridiska sakkunniga i medlemsländerna, som slutförde sitt arbete i början av oktober.

Regeringskonferensen avslutades den 19 oktober 2007 i samband med stats- och regeringschefernas möte i Lissabon. Stats- och regeringscheferna nådde där politisk enighet om innehållet i det reformfördrag som ändrar EU:s nuvarande grundfördrag. Lissabonfördraget och regeringskonferensens slutakt undertecknades i Lissabon den 13 december 2007. Avsikten är att det nya fördraget ska träda i kraft före Europaparlamentsvalet i juni 2009.

 

          Landskapets deltagande i förhandlingarna om Lissabonfördraget

 

Enligt 58 § självstyrelselagen för Åland skall landskapsregeringen underrättas om förhandlingar om ingående av fördrag med en främmande makt i fråga om angelägenheter som faller inom landskapets behörighet. Gäller sådana förhandlingar angelägenheter som annars kan ha särskild betydelse för landskapet, skall landskapsregeringen underrättas, om detta lämpligen kan ske. Landskapsregeringen skall, om särskilda skäl finns, ges tillfälle att delta i förhandlingar.

Inför regeringskonferensen tillsattes en särskild förhandlingsdelegation för Finland. Finlands förhandlingsdelegations ordförande var migrations- och Europaminister Astrid Thors och vice ordförande var utrikesministeriets politiska statssekreterare Teija Tiilikainen. EU-ministerutskottet behandlade och antog de finländska ståndpunkterna vid regeringskonferensen. Lantrådet har en rätt att bli hörd i EU-ministerutskottet. På tjänstemannanivå bereddes Finlands ståndpunkter främst i beredningssektionen för institutionella frågor där landskapsregeringen är representerad.

Inför regeringskonferensen meddelade landskapsregeringen statsrådet sina ställningstaganden i förhållande till regeringskonferensen.[6] Dessa ställningstaganden baserade sig till stor del på lagtingets motion enligt 22 § självstyrelselagen för Åland av den 28 april 2006.[7] Landskapsregeringen deltog även vid statsrådets beredning av Finlands ställningstaganden, främst inom ramen för beredningssektionen för institutionella frågor. Statsrådet skickade ett meddelande till riksdagen om Finlands ställningstaganden under regeringskonferensen.[8]

Av Finlands ställningstaganden under regeringskonferensens gång är särskilt stödet för en åländsk plats i Europaparlamentet positiv. Grundlagsutskottet ansåg tidigare att "det är viktigt med fortsatt diskussion på europeisk nivå om landskapets medinflytande i Europaparlamentet".[9]  Bland annat mot bakgrund av detta antog statsrådet under regeringskonferensen ställningstaganden som syftade till att Åland erhåller en plats i Europaparlamentet. EU-ministerutskottet beslöt den 14 september att Finland skall eftersträva en finländsk tilläggsplats jämfört med vad som har fastställts i Nicefördraget och att denna fjortonde plats skall tillfalla Åland. Statsrådet skickade ett meddelande om Europaparlamentets platsfördelning till riksdagen.[10] Landskapsregeringen hördes i grundlagsutskottet under behandlingen i riksdagen. Grundlagsutskottet gav ett utlåtande den 5 oktober 2007.[11] Lantrådet Roger Nordlund deltog vid Europeiska rådets möte den 18 och 19 oktober i Lissabon då platsfördelningen beslöts. Vid detta möte blev det klarlagt att Finland inte får den fjortonde plats som eftersträvades.

I lagtingets tidigare nämnda motion intogs även ställningstaganden om åländsk talerätt inför EG-domstolen och landskapets deltagande i den s.k. subsidiaritetskontrollen. Frågan om enskilda regioners eller självstyrelse-områdens talerätt inför EG-domstolen berördes inte under förhandlingarna om Lissabonfördraget utan det konstitutionella fördragets lösningar i denna fråga överfördes till Lissabonfördraget. Ålands talerätt behandlas däremot i ett arbetsgruppsbetänkande av den 31 augusti 2007 där vissa förslag till utveckling på nationell nivå av åländsk talerättspraxis ingår. Subsidiaritetskontrollen berördes till viss del under fördragsförhandlingarna, men inte med avseende på regioners eller självstyrande områdens deltagande i subsidiaritetskontrollen.

Landskapsregeringen deltog även i samarbetet mellan regeringarna för regioner med lagstiftande makt (RegLeg). I en gemensam deklaration av den 15 och 16 november 2007 framgår att dessa regioners regeringar stöder Lissabonfördragets ikraftträdande även om fördraget inte uppfyller de lagstiftande regionernas samtliga målsättningar.

 

2.              Ratificeringen av Lissabonfördraget

 

          Lissabonfördragets ikraftträdande

 

Lissabonfördraget syftar till ett antal ändringar i EG-fördraget och EU-fördraget, dvs. de fördrag som unionen i första hand bygger på. Enligt artikel 48 i EU-fördraget ska ändringarna av de fördrag som unionen bygger på träda i kraft när de har ratificerats av samtliga medlemsstater i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser. Ett motsvarande krav finns i artikel 6 i Lissabonfördraget som fastställer att fördraget ska ratificeras av fördragsparterna i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser.

Avsikten enligt artikel 6 i Lissabonfördraget är att fördraget träder i kraft den 1 januari 2009. Detta förutsätter att samtliga ratifikationsinstru-ment har deponerats. Om detta inte är fallet träder fördraget i kraft den första dagen i den månad som följer efter det att ratifikationsinstrumentet har deponerats av den signatärstat som sist deponerar instrumentet. Ratifikationsinstrumenten ska deponeras hos Republiken Italiens regering.

 

          Landskapets ställning vid ratificering av fördrag

 

Grundlagens 94 och 95 § stadgar om proceduren för godkännande och ikraftträdande av internationella förpliktelser i riket. Grundlagen utgår från en klar uppdelning i godkännandet och ikraftträdandet av internationella fördrag och förpliktelser. Riksdagen behandlar vanligtvis dessa båda skeden på samma gång, dvs. riksdagen godkänner förpliktelsen genom en kläm och efter det antas den lag som gör att förpliktelsen kan träda i kraft inomstatligt. I detta syfte har Finlands regering överlämnat en proposition till riksdagen den 28 mars 2008 om godkännande och nationellt ikraftsättande av Lissabonfördraget.[12]

I rättsligt avseende utgår 59 § självstyrelselagen för Åland enbart från rättigheter i anslutning till ikraftträdandet i landskapet av internationella förpliktelser. Det finns inte något stadgat om krav på lagtingets bifall då Finland binder sig internationellt vid ett fördrag. Riksdagens grundlagsutskott har av detta dragit slutsatsen att Finland i princip kunde ratificera ett fördrag även om lagtinget inte har gett sitt bifall.[13]

Självstyrelselagen gör en skillnad mellan situationer då den internationella förpliktelsen står i strid med självstyrelselagen (59 § 2 mom.) och då den faller inom landskapets behörighet (59 § 1 mom.). Om förpliktelserna står i strid med självstyrelselagen träder de i kraft i landskapet enbart om lagtinget ger sitt bifall med ett beslut som fattas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna och lagen om sättande i kraft av förpliktelsen antas av riksdagen i den ordning som 95 § 2 mom. grundlagen förutsätter. Om ett internationellt fördrag eller någon annan internationell förpliktelse som Finland ingår eller förbinder sig till innehåller en bestämmelse i en fråga som enligt självstyrelselagen faller inom landskapets behörighet, träder bestämmelsen i kraft i landskapet endast om lagtinget ger sitt bifall till den författning genom vilken bestämmelsen sätts i kraft. Beslutet fattas då med enkel majoritet.

Riksdagens godkännande av internationella förpliktelser är främst beroende av om förpliktelsen hör till området för lagstiftningen. Ett motsvarande villkor uppställs inte för inhämtandet av lagtingets bifall eftersom 59 § 1 mom. självstyrelselagen hänvisar till landskapets behörighet och inte till området för lagstiftningen. Landskapets behörighet omfattar såväl lagstiftnings- som förvaltningsbehörighet. Lagtingets bifall enligt 59 § 1 mom. innebär att landskapet inte kan lagstifta i strid med de internationella förpliktelserna under den tid de är i kraft. Bifallet innebär inte att vare sig lagstiftnings- eller förvaltningsbehörighet fråntas landskapet.

Uttrycket ”står i strid med självstyrelselagen” enligt 59 § 2 mom. självstyrelselagen avser ändring, upphävande eller avvikelse från självstyrelselagen. Enligt förarbetena till självstyrelselagen blir 59 § 2 mom. självstyrelselagen tillämplig om landskapets lagstiftnings- och förvaltningsbehörighet fråntas.[14] I samband med EU-medlemskapet gjordes bedömningen att de fördrag som ligger till grund för unionen till vissa delar stred mot självstyrelselagen och därför användes förfarandet enligt 59 § 2 mom. i gällande självstyrelselag vid inhämtandet av lagtingets bifall. Statsrådet gjorde denna bedömning uttryckligen för att landskapets behörighet överfördes till unionens institutioner.[15]

Tolkningen i riket av 59 § 2 mom. preciserades ytterligare under behandlingen av det konstitutionella fördraget. Riksdagens grundlagsutskott omfattade då statsrådets tolkning om att behandlingsordningen vid inhämtandet av lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen bör, där det är lämpligt, följa principerna för ändring av s.k. undantagslagar.[16] Det krävs kvalificerad lagstiftningsordning för att utvidga en befogenhetsöverföring som genomförts genom en tidigare lag. Utskottet ansåg dock att sådana tillägg och ändringar som är oväsentliga med tanke på helheten och som i sig innebär en obetydlig utvidgning av en tidigare överförd befogenhet kan genomföras i vanlig lagstiftningsordning, förutsatt att den helhet som en gång kom till i kvalificerad lagstiftningsordning inte härigenom förändras till sin natur. Landskapsregeringen anser att denna tolkning av 59 § självstyrelselagen är vägledande vid en bedömning av vilka bestämmelser i Lissabonfördraget som kan anses föranleda ett inhämtande av lagtingets bifall.

 

          Lissabonfördraget och lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland

 

Med tanke på att Lissabonfördraget till stora delar omfattar de lösningar och bestämmelser som ingick i det konstitutionella fördraget är de bedömningar som då gjordes om behovet av lagtingets bifall även av relevans i förhållande till Lissabonfördraget. Republikens president ansåg att det konstitutionella fördraget innehåller bestämmelser som medför att landskapets behörighet överförs på unionen på ett sätt som innebär avvikelse från självstyrelselagen och innehåller även bestämmelser som faller inom landskapets behörighet.[17] Lagtinget omfattade tolkningen om att det konstitutionella fördraget innehåller bestämmelser som medför tillämpning av 59 § 2 mom. självstyrelselagen.[18]

Vid en närmare granskning av vilka bestämmelser i det konstitutionella fördraget som ansågs stå i strid med självstyrelslagen och därmed kräva kvalificerad lagstiftningsordning enligt 59 § 2 mom. självstyrelselagen kan det konstateras att åtminstone några av dessa också ingår i Lissabonfördraget. Enligt Lissabonfördraget skulle pelarindelningen avskaffas och allmänna gemenskapsrättsliga principer tillämpas i framtiden på området för polissamarbete och straffrättsligt samarbete. I fråga om allmän ordning och säkerhet har landskapet lagstiftningsbehörighet med de undantag som nämns i 18 § 6 punkten i självstyrelselagen. Att unionens befogeheter utvidgas till områden som enligt självstyrelselagen hör till landskapets behörighet är en fråga som förutsätter behandlingsordning enligt 59 § 2 mom. i självstyrelselagen.

Därtill skulle unionens befogenheter utsträckas att gälla minimiregler för materiell straffrätt och minimiregler om fastställande av påföljder. Beläggande med straff och storleken av straff faller också inom landskapets behörighet på det sätt som anges i 18 § 25 punkten självstyrelselagen. Landskapsregeringen anser att denna behörighetsöverföring till unionens institutioner inte är obetydlig och förutsätter därför att kvalificerad lagstiftningsordning tillämpas enligt 59 § 2 mom. självstyrelselagen.[19] 

I detta sammanhang torde det inte vara ändamålsenligt att utpeka alla bestämmelser i Lissabonfördraget som kunde anses falla inom landskapets behörighet enligt 59 § 1 mom. självstyrelselagen. Det bör dock nämnas att Lissabonfördraget inför en ny behörighetskategori för stödjande, samordnande eller kompletterande åtgärder. Inom denna kategori skulle främst området för turism, idrott, civilskydd och administrativt samarbete beröra landskapets behörighet. Inom dessa områden har unionen endast befogenheter att vidta stödjande och samordnande åtgärder som inte syftar till harmonisering av lagstiftningen i medlemsstaterna. Av detta har riksdagens grundlagsutskott dragit slutsatsen att unionens befogenhet är av sådant slag att lagstiftningen inte strider mot självstyrelselagen för Åland.[20]

 

          Eventuella konsekvenser vid avsaknad av lagtingets bifall

 

Det är oprövat vilka rättsliga och faktiska konsekvenser ett uteblivet bifall skulle medföra för landskapets del med avseende på de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen. Lissabonfördraget tillåter inte reservationer och fördraget innehåller inte i övrigt heller någon möjlighet till ytterligare undantag för landskapets del. Situationen var en annan i samband med Finlands medlemskap. En särskild bestämmelse möjliggjorde att EG-fördraget och Euratomfördraget inte skulle tillämpas i förhållande till landskapet även om dessa fördrag skulle komma att tillämpas i förhållande till riket. 

Mot bakgrund av att självstyrelselagen inte förutsätter att lagtinget ger sitt godkännande till den internationella förpliktelsen utan enbart till det nationella ikraftsättandet har riksdagens grundlagsutskott konstaterat att Finland skulle ha kunnat ratificera t.ex. det konstitutionella fördraget i frånvaro av lagtingets bifall.[21]

Om man antar att Finland skulle ratificera Lissabonfördraget utan att lagtinget har gett sitt bifall skulle en problematisk situation uppstå. I förhållande till Europeiska unionen skulle Finland vara förpliktat att genomföra Lissabonfördraget i sin helhet inom landets territorium. Enligt självstyrelselagen för Åland skulle däremot vissa bestämmelser i Lissabonfördraget inte ha satts i kraft i landskapet. Det skulle i första hand röra sig om de behörighetsöverföringar som hänvisas till ovan i kapitel 2.3.

Om samtliga medlemsstater inlämnar sina ratifikationsinstrument träder Lissabonfördraget i kraft i Europeiska unionen. Om det antas att lagtingets bifall saknas vid detta internationella ikraftträdande skulle främst landskapets myndigheter vara tvungna att i enskilda situationer ta ställning till vilka av Lissabonfördragets bestämmelser som inte har trätt i kraft i landskapet. I rättslig mening skulle problemet i denna situation bestå i att ett sådant ensidigt åsidosättande av Lissabonfördragets bestämmelser inte möjliggörs i Lissabonfördraget. Det torde inte heller vara rättsligt oproblematiskt att landskapets myndigheter tillämpar nuvarande fördragsbestämmelser i stället för de av Lissabonfördragets bestämmelser som kräver lagtingets bifall. EU:s institutioner och resten av unionen skulle nämligen ha övergått till att tillämpa de gemensamma regler som gäller enligt Lissabonfördraget.

Med beaktande av dessa rättsliga konsekvenser skulle det finnas ett behov av att lösa situationen. Det är inte möjligt att på förhand förutsäga hur dessa hypotetiska lösningar skulle se ut. För att ytterligare klargöra problematiken kommer landskapsregeringen att genomföra en särskild utredning och beskriva tänkbara scenarier som kan bli följden om lagtinget inte lämnar sitt bifall till Lissabonfördraget.

 

          Beredning av nationella åtgärder

 

Tidigare beredning i samband med det konstitutionella fördraget

 

I landskapsregeringens meddelande nr 4/2005-2006 redogjordes för de inomstatliga åtgärder som vidtogs med anledning av det konstitutionella fördraget. I självstyrelsepolitiska nämndens betänkande som lagtinget omfattade underströks vikten av en helhetslösning så att de inomstatliga lösningarna förelåg vid tidpunkten för lagtingets behandling av det konstitutionella fördraget.[22]

Efter undertecknandet av det konstitutionella fördraget tillsatte justitieministeriet en särskild arbetsgrupp som bland annat hade till uppgift att bedöma vilka behov det fanns av ändringar i självstyrelselagen med anledning av det konstitutionella fördraget.[23] Arbetsgruppen slutförde sitt arbete i maj 2005 och föreslog ett antal ändringar i självstyrelselagen. Arbetsgruppens betänkande innehåller ett förslag till proposition om ändring av självstyrelselagen för Åland. Landskapets representanter reserverade sig till arbetsgruppens slutliga betänkande, främst med hänvisning till inflytandefrågorna. Detta skedde mot bakgrund av de ställningstaganden som framförts i samband med diskussioner som förts i en särskild referensgrupp med politiska representanter. Reservationen finns som en bilaga till landskapsregeringens meddelande nr 4/2005-2006 om det konstitutionella fördraget.

Ålands inflytande i EU-frågor har berörts även i andra sammanhang. Landskapsregeringen lämnade en framställning till lagtinget om förslag till lagmotion till riksdagen angående åländsk representation i Europaparlamentet.[24] Lagtinget fattade beslut om lagmotion den 28 april 2006.[25] Lagmotionen innehåller även ställningstaganden om talerätt för landskapet inför EG-domstolen och landskapets deltagande i subsidiaritetskontrollen. Riksdagen förkastade lagförslaget den 13 februari 2007.

Grundlagsutskottet har konstaterat att det är angeläget med fortsatta diskussioner mellan riket och landskapet för att hitta en lösning på hur Ålands självstyrande status ska kunna beaktas i de situationer då EG-domstolen handlägger frågor som faller inom landskapets behörighet.[26] Utrikesministeriet tillsatte den 25 juli 2006 en arbetsgrupp för att utreda utvecklandet av Ålands talerätt inför EG-domstolen. Enligt mandatet skulle arbetsgruppen utreda de situationer där Åland har ett rättsligt intresse av att utöva talerätt, utreda vilken praxis andra stater eventuellt tillämpar i motsvarande fall och på basis av dessa utredningar framlägga eventuella förslag för utvecklande av Ålands talerättspraxis. Arbetsgruppen slutförde sitt arbete och arbetsgruppens betänkande överräcktes till utrikesministern den 3 december 2007. I betänkandet ingår förslag till utveckling av praxis angående Ålands talerätt. Avsikten är att dessa förslag skall behandlas och fastställas av statsrådets EU-ministerutskott under våren 2008.

 

Nationella åtgärder i anslutning till Lissabonfördraget

 

Lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen inhämtas med anledning av fördragsbestämmelser som strider mot självstyrelselagen eller som faller inom landskapets behörighet. Lissabonfördraget skulle inte medföra särskilt omfattande nya behörighetsöverföringar eller -inskränkningar. Landskapsregeringen arbetar därtill kontinuerligt för att stärka det åländska inflytandet i förhållande till EU.

Enligt landskapsregeringens handlingsprogram ingår i arbetet för utökat EU-inflytande representationen i Europaparlamentet, landskapets möjligheter till deltagande i ministerrådsmöten och talerätten inför EG-domstolen. Landskapsregeringen för förhandlingar med Finlands regering för att ytterligare förstärka landskapets positioner i de olika inflytandefrågorna, också en ändring av självstyrelselagen för Åland eftersträvas.

Landskapsregeringen har i sitt handlingsprogram angett att en översyn av självstyrelselagen inleds under mandatperioden. Det finns skäl att härvid ytterligare analysera EU-relaterade frågor. Landskapsregeringens handlingsprogram anger också att EU-medlemskapet skall utvärderas avseende både politiska och ekonomiska konsekvenser. Utredningen kommer att ledas av en sakkunnig arbetsgrupp. Arbetet inleds våren 2008 och skall vara slutfört sommaren 2009.

 

3.              Lissabonfördraget[27]

 

          Inledning

 

Utgångspunkten för Lissabonfördraget har varit det konstitutionella fördraget. Europeiska rådet kom i juni 2007 överens om att de centrala reformer som man förhandlat fram vid den föregående regeringskonferensen om det konstitutionella fördraget förverkligas genom att de gällande fördragen som ligger till grund för unionen ändras eller kompletteras. I allmänhet kan slutsatsen dras att Lissabonfördraget, i motsats till det konstitutionella fördraget, inte innehåller arrangemang med "konstitutionell symbolik". Bl.a. avskaffas titeln utrikesminister. Lissabonfördraget innehåller inte det konstitutionella fördragets bestämmelser om att unionen har en gemensam flagga, hymn och ett motto.

Mot bakgrund av att stora delar av det konstitutionella fördragets bestämmelser har införts i Lissabonfördraget ligger tyngdpunkten i detta meddelande på de förändringar som skiljer sig från det konstitutionella fördraget. Många av de lösningar som redan fanns i det konstitutionella fördraget är fortsättningsvis av åländskt intresse även om de har varit föremål för lagtingets behandling i ett tidigare skede. Landskapsregeringen kommer dock även att belysa dessa frågor, med tyngdpunkten på sådant som var av särskilt intresse i samband med lagtingets behandling av det konstitutionella fördraget. Landskapsregeringen utgår till stor del från de synpunkter som lades fram av lagtingets självstyrelsepolitiska nämnd i utlåtandet av den 17 september 2007.

 

          Lissabonfördragets struktur och rättsliga karaktär

 

Det konstitutionella fördraget skulle ha upphävt EU- och EG-fördraget och infört en enda konstitutionell fördragstext för unionen. Detta är inte fallet med Lissabonfördraget utan istället ändras de nu gällande EU- och EG-fördragen. Detta tillvägagångssätt användes också i samband med Amsterdam- och Nicefördraget. Genom Lissabonfördraget byter EG-fördraget namn till ”fördraget om unionens funktionssätt” (EUF-fördraget). Detta namnbyte är främst en konsekvens av att Europeiska gemenskapen avskaffas som begrepp och av att unionen kommer att utgöra en enhetlig juridisk person. EU- och EUF-fördraget kommer att ha en likvärdig rättslig status.

Lissabonfördraget består av en kort ingress och sju artiklar. Artikel 1 innehåller ändringarna i EU-fördraget medan artikel 2 innehåller ändringarna i EG-fördraget.[28] De resterande artiklarna i Lissabonfördraget innehåller slutbestämmelser om bl.a. ratificering och ikraftträdande. Ministerrådets sekretariat kommer att publicera en konsoliderad version av fördragen då ändringarna träder i kraft.

Till Lissabonfördraget fogas 13 protokoll. Lissabonfördraget innehåller inte samtliga protokoll som godkändes i samband med det konstitutionella fördraget, bl.a. berörs inte protokoll som har fogats till anslutningsfördragen eftersom Lissabonfördraget inte upphäver anslutningsfördragen. Därmed behåller även Ålandsprotokollet sin nuvarande placering. Vid regeringskonferensen antogs även 50 gemensamma förklaringar och noterades 15 ensidiga förklaringar av en eller flera medlemsstater.

Genom Lissabonfördraget avskaffas den pelarstruktur som inrättades genom EU-fördraget. Pelarstrukturens avskaffande betyder inte att unionens samtliga åtgärder kommer att omfattas av en enhetlig beslutsfattning. Unionen har endast de befogenheter som fördragen uttryckligen ger den på respektive politikområde. Pelarstrukturens avskaffande är nära förknippad med inrättandet av en enhetlig status för unionen som juridisk person.

Även om termen ”konstitution” ingick i det konstitutionella fördragets formella namn, dvs. ”fördrag om upprättande av en konstitution för Europa”, var det inte fråga om en federal konstitution. Det konstitutionella fördraget var ett folkrättsligt fördrag vars ikraftträdande förutsatte alla medlemsstaters ratificering. Denna slutsats gäller även för Lissabonfördraget. Både Lissabonfördraget och de fördrag som nu ligger till grund för unionen kan dock sägas innehålla olika bestämmelser och arrangemang som har likheter med sådana som brukar ingå i staters konstitutionella dokument.

 

          Unionens befogenheter

 

För att klargöra kompetensfördelningen inom EU innehöll det konstitutionella fördraget en övergripande kompetenskatalog vid sidan av de specifika rättsgrunderna och kompetensfördelningsprinciperna.[29] Denna behålls i Lissabonfördraget. Unionens kompetens delas in i tre huvudsakliga typer av befogenhetskategorier:

 

     · unionens exklusiva befogenheter,

     · med medlemsstaterna delade befogenheter[30] och

· områden på vilka unionen ska ha befogenhet att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder.

 

Unionen ska ha exklusiva befogenheter främst på följande områden:

 

· Tullunionen.

· Fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion.

· Den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta.

· Bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.

· Den gemensamma handelspolitiken.

 

Endast unionen får lagstifta och anta rättsligt bindande akter på områden där unionen har exklusiv befogenhet. Medlemsstaterna får vidta lagstiftningsåtgärder på dessa områden endast efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens akter. Subsidiaritetsprincipen tillämpas inte i frågor som hör till unionens exklusiva befogenhet.

Unionen och medlemsstaterna ska ha delade befogenheter främst på följande huvudområden:

 

· Inre marknaden.

· Socialpolitik, i fråga om aspekter som anges i EUF-fördraget.

· Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning.

· Jordbruk och fiskeri, med undantag av bevarandet av havets biologiska resurser.

· Miljö.

· Konsumentskydd.

· Transport.

· Transeuropeiska nät.

· Energi.

· Området med frihet, säkerhet och rättvisa.

· Gemensamma angelägenheter i fråga om säkerhet när det gäller de aspekter på folkhälsa som anges i EUF-fördraget.

 

Både unionen och medlemsstaterna får lagstifta och anta rättsligt bindande akter på områden där unionen delar befogenheter med medlemsstaterna. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet eller har beslutat att inte längre utöva sin befogenhet. All annan befogenhet är delad som tilldelas unionen genom fördragen och som inte omfattas av unionens exklusiva befogenhet eller de områden där unionen har befogenhet att vidta stödjande, samordnande eller kompletterande åtgärder.

Områdena för stödjande, samordnande eller kompletterande åtgärder är följande:

 

· Skydd för och förbättring av människors hälsa.

· Industri.

· Kultur.

· Turism.

· Utbildning, yrkesutbildning, ungdomsfrågor och idrott.

· Civilskydd.

· Administrativt samarbete.

 

Landskapsregeringen anser att Lissabonfördraget till övervägande delar skulle medföra enbart mindre inskränkningar av landskapets behörighet. Många av de rättsområden (t.ex. skydd för och förbättring av människors hälsa, kultur, turism, utbildning, yrkesutbildning, ungdomsfrågor och idrott) inom vilka unionen har befogenhet att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder berör landskapets behörighet. Unionens befogenheter är emellertid begränsade inom dessa områden eftersom unionens rättsakter inte får leda till någon harmonisering av medlemsstaternas lagar och andra författningar.

Genom Lissabonfördraget skulle vissa rättsområden vara föremål för en mera djupgående förändring. I likhet med det konstitutionella fördraget skulle Lissabonfördraget avskaffa den rådande pelarstrukturen. I dagens läge är den andra (den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken) och tredje pelaren (det polisiära och straffrättsliga samarbetet) inte föremål för de mera överstatliga principer som tillämpas inom den första pelaren (gemenskapspelaren). Att den rådande pelarstrukturen faller bort medför att de gemenskapsrättsliga principerna blir tillämpliga i frågor som gäller polissamarbete och straffrättsligt samarbete.

Även om pelarstrukturen avskaffas kommer den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken att fortsättningsvis vara utpräglat mellanstatlig till sin natur, särskilt med avseende på institutionernas befogenheter, beslutsprocedurer och rättsakter. I praktiken berör därför pelarstrukturens avskaffande enbart det polisiära och straffrättsliga samarbetet. En särskild bestämmelse införs också i EUF-fördraget för att klargöra att den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är av särskild art.

I Lissabonfördraget ingår den sk. flexibilitetsklausulen (artikel 352 i EUF-fördraget). Denna bestämmelse får användas när en åtgärd är nödvändig för att genomföra unionens politik och fördraget inte föreskriver de nödvändiga befogenheterna för detta. För att minska risken för att bestämmelsen missbrukas infördes redan i det konstitutionella fördraget olika kontrollmekanismer och preciseringar. Genom Lissabonfördraget har ytterligare en begränsning införts genom att klausulen inte får ligga till grund för att uppnå mål som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

 

          Skyddet för de grundläggande rättigheterna inom unionen

 

Stadgan om de grundläggande rättigheterna

 

I det konstitutionella fördragets andra del infördes en stadga om de grundläggande rättigheterna. Stadgan om de grundläggande rättigheterna utformades redan år 2000. Då antogs den som en politisk, men inte juridiskt bindande, deklaration vid Europeiska rådet i Nice. Vid lagtingets behandling av det konstitutionella fördraget understöddes förstärkandet av skyddet för grundläggande rättigheter inom unionen och samtidigt godtogs att stadgan görs rättsligt bindande under förutsättning att Ålands ställning enligt folkrätten inte påverkas.

Genom Lissabonfördraget ges stadgan om de grundläggande rättigheterna inte en lika framträdande plats som i det konstitutionella fördraget, men stadgan görs rättsligt bindande. Lissabonfördraget inför en bestämmelse i EU-fördraget enligt vilken unionen skall erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som ska ha samma rättsliga värde som fördragen. Bestämmelserna i stadgan ska inte på något sätt utöka unionens befogenheter så som de definieras i fördragen. Även om stadgan skulle ge de grundläggande rättigheterna en starkare ställning i unionens lagstiftning är det skäl att påpeka att EG-domstolen i årtionden har ansett att de grundläggande rättigheterna ingår i gemenskapsrättens allmänna principer.

Stadgans tillämpning är begränsad så att den endast gäller för unionens institutioner och medlemsstaternas myndigheter då de tillämpar unionens rättsordning. I övriga fall tillämpar medlemsstatens myndigheter nationellt förpliktigande grundläggande rättigheter samt internationella människorättskonventioner som staten är part i.

Stadgan undertecknades och tillkännagavs den 12 december 2007 av kommissionens, Europaparlamentets och rådets tre ordförande. Stadgan (i den lydelse som har fastställts 2007) kommer att offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. Till Lissabonfördraget har fogats ett särskilt protokoll om Polens och Förenade kungarikets tillämpning av stadgan. Dessa två medlemsstater har erhållit undantag från stadgans tillämpning.

År 2003 ansåg utredningsman Niilo Jääskinen att en rättsligt bindande stadga inte skulle ha sådana följder för ålänningarnas nationalitetsskydd och Ålands självstyrelse som skulle rubba det nuvarande rättsläget. Landskapsregeringen konstaterar att tillämpningen och tolkningen av stadgan utkristalliseras genom senare praxis, särskilt vid EU-domstolen. Det bör noteras att stadgan till största delen baseras på rättigheter som ingår i olika internationella fördrag som landskapet redan nu är föremål för. Detta gäller framförallt Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga grundläggande fri- och rättigheterna vars ikraftträdande i landskapet lagtinget gett sitt bifall till.

 

Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (EKMR)

 

I det konstitutionella fördraget ingick en bestämmelse som möjliggjorde att unionen blir part i EKMR. En motsvarande bestämmelse ingår i Lissabonfördraget enligt vilken unionen ska ansluta sig till europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Förfarandet vid unionens anslutning har ändrats genom Lissabonfördraget. Rådet ska besluta med enhällighet och beslutet om konventionens ingående träder i kraft efter det att det har godkänts av medlemsstaterna i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser.

 

          Unionens ställning som juridisk person

 

Status som juridisk person avser i allmänhet förmåga att agera som subjekt för rättigheter och skyldigheter som hör till en viss rättsordning. För närvarande är Europeiska gemenskapens status som juridisk person uttryckligen erkänd i EG-fördraget och har etablerats i praktiken. När det gäller Europeiska unionens ställning som juridisk person finns det ingen uttrycklig bestämmelse i de gällande fördragen. Eftersom unionen ändå har ingått flera folkrättsliga avtal med stöd av de nuvarande artiklarna 24 och 38 i EU-fördraget, kan unionen genom denna praxis anses ha fått en ställning som självständigt subjekt enligt folkrätten.

Genom Lissabonfördraget tilldelas Europeiska unionen uttryckligen status som juridisk person. Detta innebär att unionen ersätter och efterträder Europeiska gemenskapen (EG) i denna egenskap. Unionen blir ett folkrättsligt rättssubjekt, vid sidan av medlemsstaterna, som kan ingå avtal med tredjeland eller internationella organisationer. Euratom kvarstår som en från unionen separat juridisk person.

Då pelarstrukturen avskaffas medför detta inte att unionens samtliga åtgärder besluts på ett enhetligt sätt. Unionen har endast de befogenheter som fördragen uttryckligen ger den på respektive politikområde. I en gemensam förklaring (nr 24) om Europeiska unionens ställning som juridisk person bekräftas att det faktum att unionen är en juridisk person inte på något sätt ger unionen rätt att lagstifta eller agera utanför de befogenheter som medlemsstaterna tilldelat den i fördragen.

Landskapsregeringen konstaterar att inrättandet av en enhetlig status som juridisk person i sig inte medför mera långtgående befogenheter för unionen. Det väsentliga är hur befogenheter, särskilt i samband med ingående av internationella avtal, som ansluter till denna status kan tänkas inskränka landskapets behörighet. Bakgrunden till behovet av ytterligare utredning är de rekommendationer som lades fram av förvaltningsrådet Niilo Jääskinen i en utredning från 2003. Landskapsregeringen har initierat en utredning om vilka konsekvenser det får för landskapet då Europeiska unionen blir en enhetlig juridisk person.

 

          Unionens befogenhet att ingå internationella fördrag

 

I det konstitutionella fördraget eftersträvades en större konsekvens och enhetlighet för unionens yttre åtgärder. I detta syfte samlades bestämmelserna om unionens yttre åtgärder i en och samma avdelning i det konstitutionella fördraget. I Lissabonfördraget har bestämmelser om unionens yttre åtgärder placerats delvis i EU-fördraget och delvis i EUF-fördraget. Placeringen kan ändå sägas vara mera enhetlig än i de nuvarande fördragen.

Det förhållandet att unionen får status som juridisk person och pelarstrukturen avskaffas förändrar inte på något väsentligt sätt t.ex. utrikes- och säkerhetspolitikens karaktär. Lissabonfördraget skulle hålla kvar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens mellanstatliga karaktär, i vissa avseenden till och med förstärka den. Lissabonfördraget skulle dock införa vissa principiella och strukturella förändringar gällande förhandling och ingående av internationella avtal mellan unionen och tredjeland och internationella organisationer.

I Lissabonfördraget införs en bestämmelse om ett gemensamt förfarande som ska tillämpas som utgångspunkt vid förhandlingar om och ingående av internationella avtal på alla de områden som omfattas av grundfördragen. Bestämmelsen gäller också avtal som ingås på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt på området för polissamarbete och straffrättsligt samarbete, vilka för närvarande omfattas av de bestämmelser om förhandlingar och ingående av avtal som finns i artiklarna 24 och 38 i EU-fördraget. Avtal som unionen ingår ska vara bindande för unionens institutioner och för dess medlemsstater. Genom Lissabonfördraget skrivs även de principer om så kallad implicit yttre behörighet som grundar sig på EG-domstolens rättspraxis in i fördragen. Enligt denna praxis har unionen exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal endast om avtalet i fråga kan inverka på gemensamma regler eller ändra deras räckvidd.

I samband med att gemenskapen (eller unionen enligt Lissabonfördraget) ingår ett fördrag kan ett antal förfaranden enligt självstyrelselagen bli tillämpliga i förhållande till landskapet. Om fördraget i sin helhet faller inom ramen för gemenskapens behörighet krävs inte lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för att fördraget skall träda i kraft i landskapet. Däremot kan landskapsregeringen delta vid beredningen av Finlands ställningstagande enligt 59 a § självstyrelselagen inför fastställandet av gemenskapens ställningstaganden vid förhandlingarna om fördraget. Det är också möjligt att ett fördrag som gemenskapen ingår delvis faller inom ramen för medlemsstaternas behörighet. Till de delar fördraget hör till medlemsstaternas behörighet skall landskapets deltagande vid förhandlingarna och ikraftträdandet av fördraget inom landskapets behörighet ske i enlighet med 58 § och 59 § självstyrelselagen. 

I en utredning av Niilo Jääskinen berördes särskilt hur unionens mera effektiva externa befogenheter kunde tänkas påverka både möjligheten att inhämta lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland och möjligheten att beakta Ålandsprotokollet då unionen ingår internationella fördrag i sitt eget namn.[31] Landskapsregeringen har funnit det befogat att de rekommendationer som utredningsmannen lade fram i det sammanhanget genomförs. Därför har landskapsregeringen initierat en utredning om konsekvenserna för landskapet.

 

          Unionens institutioner, beslutsförfaranden och rättsakter

 

Institutionerna

 

Lissabonfördraget innehåller en rad justeringar som syftar till att göra unionens institutioner mer effektiva och öppna, men några genomgripande förändringar av institutionerna innebär det inte. Unionens bas utgörs även i fortsättningen av de tre grundstenarna Europaparlamentet, ministerrådet och Europeiska kommissionen. I och med Lissabonfördraget skulle unionen ha sammanlagt sju institutioner, de tre ovannämnda samt Europeiska rådet, Europeiska unionens domstol, Europeiska centralbanken och revisionsrätten.

Jämfört med det konstitutionella fördraget gäller Lissabonfördragets ändringar med avseende på institutionerna en senareläggning till 2014 av införandet av nya omröstningsregler för rådet, en ökning med en medlem av det maximala antalet platser i Europaparlamentet, ändring av benämningen unionens utrikesminister till unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik samt bearbetning av villkoren för tillämpning av den s.k. Ioanninakompromissen.[32] I övrigt motsvarar lösningarna i fråga om institutionerna de ändringar som ingår i det konstitutionella fördraget.

 

Europaparlamentet

 

Enligt det konstitutionella fördraget skulle det maximala antalet platser i parlamentet vara 750. Detta justeras i Lissabonfördraget till att antalet ledamöter i parlamentet i fortsättningen inte ska få överstiga 751 (750 plus ordföranden). Medborgarna företräds enligt principen om degressiv proportionalitet, antalet ledamöter per medlemsstat är dock som minst sex stycken och som mest 96 stycken. Under perioden 2004 - 2009 är Finlands platsantal 14 på grund av övergångsbestämmelserna. Enligt en gemensam förklaring (nr 4) om Europaparlamentets sammansättning kommer det extra mandat som uppkommer genom att ordföranden för parlamentet inte räknas med i de 750 ledamotsplatserna att tillfalla Italien.

I Lissabonfördraget har Europaparlamentet fått en förstärkt ställning. I sammanlagt nästan 50 ärenden sker en övergång till det ordinarie lagstiftningsförfarandet och i flera andra viktiga beslut förutsätts i fortsättningen parlamentets godkännande. Parlamentet ges också ökade befogenheter på budget- och jordbruksområdet. För att inleda närmare samarbeten kommer Europaparlamentets godkännande att krävas, detsamma gäller för användandet av flexibilitetsklausulen. Parlamentet kommer ytterligare att, efter att Europeiska rådet gett förslag, välja kommissionens ordförande och även i fortsättningen godkänna kommissionens ledamöter kollektivt.

För landskapets del har medlemskapet i EU inte bara inneburit en maktöverföring till unionen utan även en förskjutning av behörighet gentemot riket. Som kompensation för denna förlust av bestämmanderätt har landskapet framförallt ställt krav på en plats i Europaparlamentet. I landskapsregeringens handlingsprogram ingår fortsättningsvis arbetet för representation i Europaparlamentet. Behovet av denna åländska plats i Europaparlamentet understryks genom att Lissabonfördraget kommer att utöka Europaparlamentets befogenheter.

 

Europeiska rådet

 

Europeiska rådet består av medlemsstaternas stats- eller regeringschefer samt av ordföranden och kommissionens ordförande medan unionens höga representant för utrikesfrågor och säkerhetspolitik också deltar i dess arbete. Någon lagstiftande funktion har det inte. Europeiska rådet kommer att sammanträda två gånger per halvår och såsom tidigare blir dess viktigaste uppgift att dra upp de allmänna politiska riktlinjer som ska gälla för unionen.

En ny aktör införs i och med att det Europeiska rådet väljer en ordförande för en period av två och ett halvt år. Ordförandens viktigaste roll kommer att vara att säkerställa förberedelserna och kontinuiteten i Europeiska rådets arbete, samt att verka för att beslut kan tas med konsensus. Ordföranden i Europeiska rådet skall också representera unionen utåt i frågor som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

Enligt Lissabonfördraget blir Europeiska rådet en egen institution. Som institution skulle Europeiska rådet omfattas av samma bestämmelser som unionens övriga institutioner, exempelvis vad gäller offentlighet och unionens domstols övervakning av rättsakter antagna av det Europeiska rådet. Riksdagens grundlagsutskott har noterat att Europeiska rådets status som officiell institution i unionen inte är helt utan betydelse med tanke på procedurerna mellan republikens president och Finlands regering.[33] Grundlagsutskottet har även ansett att ändringen stärker ytterligare statsministerns ställning som den som leder Finlands europapolitik och företräder Finland i Europeiska rådet.[34]

En ändring som medför att Europeiska rådet i formell mening tillhör unionens institutioner torde betyda att 59 a § självstyrelselagen tillämpas då landskapsregeringen deltar i den nationella beredningen. Detta medför att landskapsregeringen deltar i beredningen av ärenden vid Europeiska rådet i enlighet med samma principer som vid ministerrådet.

 

Ministerrådet

 

Ministerrådet eller rådet skall bestå av en företrädare på ministernivå från varje medlemsstat. Företrädaren skall ha befogenhet att fatta bindande beslut för respektive regering, samt utöva dess rösträtt. I likhet med det konstitutionella fördraget säger också Lissabonfördraget att medlemsstaternas företrädare, med undantag för rådet för utrikes frågor, skall fungera som ordförande för rådets konstellationer genom ett system med roterande ordförandeskap. Dagens system med ett medlemsland som fungerar som ordförandeland för alla råd under en period av sex månader skulle kompletteras genom att grupper om tre länder samordnar sina ordförandeskap under en 18-månaders period.

Röstfördelningen i ministerrådet ändrades senast genom Nicefördraget år 2000. Enligt det konstitutionella fördraget skulle det gamla systemet slopas och ersättas med ett nytt röstningssystem för kvalificerad majoritet och ordinarie lagstiftningsförfarande. Datumet för införandet är enligt Lissabonfördraget framskjutet till den 1 november 2014. I ministerrådet innebär det nya röstningssystemet att det för att ett beslut skall kunna godkännas krävs att 55 % av medlemsstaterna, som tillsammans omfattar minst 65 % av unionens befolkning, understöder beslutet. Detta innebär att det för att blockera ett beslut krävs minst fyra medlemsstaters röster. Ett litet antal länder, mindre än en blockerande minoritet, ges också möjlighet att uttrycka sitt ogillande, vid vilket rådet måste göra allt det kan för att hitta en lösning som kan godkännas av alla parter.

Landskapets inflytande i förhållande till ministerrådet skulle även i fortsättningen kanaliseras via Finlands regering med stöd av 59 a § självstyrelselagen för Åland. Enligt Lissabonfördraget skall ”rådet bestå av en företrädare på ministernivå för varje medlemsstat med befogenheter att fatta bindande beslut för regeringen i den medlemsstat som han eller hon företräder och att utöva dess rösträtt”. I princip möjliggör denna bestämmelse att ministrar på regional nivå företräder medlemsstaten. Denna möjlighet skulle inte införas genom Lissabonfördraget utan möjligheten existerar redan enligt de gällande fördragen.

Enligt landskapsregeringens handlingsprogram skall landskapsregeringen arbeta för ökade möjligheter till deltagande i ministerrådsmöten. Enligt självstyrelselagen skall landskapsregeringen på begäran ges tillfälle att delta i Finlands delegations arbete när frågor som faller inom landskapets behörighet bereds. Enligt motiveringarna till självstyrelselagen skall landskapet inte kunna förvägras deltagande i de fall när saken enligt självstyrelselagen hör till landskapets behörighet och ett deltagande är möjligt enligt gemenskapsrätten och EU:s arbetssätt.[35]

Riksdagens grundlagsutskott har ansett att det finns anledning att överväga hur Åland ska kunna få större medinflytande i ministerrådet när det behandlar frågor som är viktiga för landskapet.[36] I det pågående arbetet med att stärka landskapets EU-inflytande ingår också arbetet för att trygga och formalisera ett åländskt deltagande i ministerrådets arbete.

 

Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik

 

Det konstitutionella fördraget innehöll bestämmelser om inrättandet av en utrikesminister samt en europeisk avdelning för yttre åtgärder. Det nuvarande arrangemanget där den yttre representationen sköts av den medlemsstat som för tillfället är ordförande för rådet, den kommissionär som är ansvarig för utrikesfrågor samt den höga representanten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken anses allmänt vara splittrat och svårbegripligt. Huvuduppgiften för unionens utrikesminister skulle enligt det konstitutionella fördraget ha varit att för sin del trygga samstämmigheten i unionens yttre åtgärder.

Genom Lissabonfördraget inrättas istället en ny befattning som unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik. Den höga representanten ska utnämnas av Europeiska rådet med kvalificerad majoritet och med godkännande av kommissionens ordförande. Europeiska rådet får entlediga den höga representanten enligt samma förfarande. Den höga representanten ska kombinera de uppgifter som nu åligger kommissionsledamoten för yttre förbindelser, rådets höge representant för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och rådets ordförandeland i dessa frågor. Unionens höga representant ska även vara en av kommissionens vice ordföranden.

Den höga representanten ska leda och bidra till utformningen av unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Den höga representanten har självständig initiativrätt inom området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Den höga representanten ska såsom rådets bemyndigade ställföreträdare verkställa denna politik.

Unionens höga representant biträds också enligt Lissabonfördraget av en europeisk avdelning för yttre åtgärder. Genom inrättandet av avdelningen strävar man efter att effektivera unionens yttre åtgärder och göra de yttre åtgärderna enhetligare. Avdelningen för yttre åtgärder skall bereda utrikesministerns åtgärder och bistå honom i skötseln av uppgifterna. Avdelningen för yttre åtgärder skall samarbeta med utrikesförvaltningarna i medlemsstaterna och bestå av tjänstemän från rådets generalsekretariat och berörda avdelningar inom kommissionen samt utsänd personal från medlemsstaternas nationella diplomattjänster. Det är dock inte fråga om att skapa en ny institution inom unionen utan om en omorganisering av befintliga resurser. 

 

Europeiska kommissionen

 

Kommissionen skall, enligt Lissabonfördraget, fortsättningsvis ha en central ställning gällande främjandet av unionens allmänna intresse och för övervakningen av hur fördragen tillämpas. Kommissionen skall också, med undantag av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt övriga i fördragen angivna fall, representera unionen utåt.

Enligt Lissabonfördraget skall den första kommission som enligt planerna skulle utnämnas enligt det nya fördragets regler (dvs. enligt planerna 2009) bestå av en medborgare från varje medlemsstat, inbegripet ordföranden och unionens höga representant. Från och med 2014 skulle kommissionen minskas ned till att bestå av ett antal ledamöter som motsvarar två tredjedelar av antalet medlemsstater. Europeiska rådet kan dock enhälligt besluta att ändra detta antal. I den reducerade kommissionen ska ledamöterna utses enligt ett system med absolut lika rotation mellan medlemsstaterna. Detta system ska fastställas i ett europeiskt beslut som ska antas med enhällighet av Europeiska rådet.

I Lissabonfördraget fastställs ytterligare att Europeiska rådet skall föreslå Europaparlamentet en kandidat till befattningen som kommissionens ordförande med hänsyn till valen till Europaparlamentet. I och med detta kan det förväntas ett större mått av samstämmighet mellan de som innehar majoritet i Europaparlamentet och kommissionen. Kommissionens ordförande får en ny befogenhet då denne kan begära en kommissionärs avgång, också unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik skall avgå om kommissionens ordförande så begär.

Landskapsregeringen kommer för sin del och oberoende av Lissabonfördraget att fortsättningsvis arbeta för möjligheten till direktkontakter med kommissionen. Självstyrelselagen möjliggör att landskapets representanter ingår i Finlands delegation enligt 59 a § eller att landskapsregeringen står direkt i kontakt med kommissionen enligt 59 b §.

 

Europeiska unionens domstol

 

Lissabonfördraget följer i stort det konstitutionella fördragets bestämmelser beträffande unionens domstolssystem. Domstolen skulle i framtiden kallas för Europeiska unionens domstol (EU-domstolen). Till den hör domstolen, tribunalen och specialdomstolar. Domstolen motsvarar den nuvarande EG-domstolen och tribunalen motsvarar den nuvarande förstainstansrätten. EU-domstolen får enligt Lissabonfördraget utökad behörighet som omfattar allt samarbete på området rättsliga och inrikes frågor. Endast den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken kommer inte att tillhöra EU-domstolens behörighet.

EU-domstolens möjlighet att döma ut standardbelopp och vite skulle, precis som i det konstitutionella fördraget, bli mera effektiv som en följd av Lissabonfördraget. Lissabonfördraget skulle möjliggöra att kommissionen redan i ett första domstolsförfarande föreslår det standardbelopp eller vite som en stat skall betala för att den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sin skyldighet att underrätta om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med lagstiftningsförfarandet. I Lissabonfördraget införs även ändringar beträffande övervakningen av hur medlemsstaterna följer EU-domstolens fällande domar mot en medlemsstat. Fördraget innebär att om kommissionen anser att en medlemsstat inte vidtagit åtgärder för att följa en fällande dom för förseelse mot medlemsförpliktelse kan kommissionen föra ärendet direkt till EU-domstolen för fastställande av ett standardbelopp eller vite efter det att staten beretts tillfälle att framföra sina synpunkter. Kommissionen skulle inte behöva rikta ett motiverat yttrande till medlemsstaten.

Kommissionens effektivare möjligheter att för domstolen föreslå utdömande av standardbelopp eller vite skulle medföra en större risk för att landskapet blir ansvarigt för dylika belopp i enlighet med 59 d § självstyrelselagen för Åland.

Lissabonfördraget skulle inte upprätta någon sådan mera omfattande talerätt som lagstiftande regioner har eftersträvat. Däremot skulle fysiska och juridiska personers rätt att väcka talan mot unionens institutioner i viss mån påverkas. Landskapsregeringen kan i vissa fall redan i dagens läge väcka talan mot någon av unionens institutioner i egenskap av juridisk person, men enbart praxis kan utvisa hur ändringen gällande juridiska personers talerätt skulle kunna påverka landskapsregeringens talerätt.

Landskapets ställning i samband med kommissionens fördragsbrottsprocesser skulle inte påverkas enligt gemenskapsrätten. Denna fråga skulle även i framtiden regleras inomstatligt främst med stöd av 59 c § självstyrelselagen. En särskild arbetsgrupp för utvecklande av Ålands talerättspraxis har lagt fram ett förslag som ger landskapet utökade möjligheter att aktivt delta i beredningen av ärenden vid EG-domstolen och också möjligheterna att i vissa fall föra talan vid EG-domstolen. Lagtinget har genom självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande av den 17 september 2007 konstaterat att det är att landskapsregeringen till fullo utnyttjar de möjligheter som arbetsgruppens förslag medför. Om förslagen inte visar sig fungera i praktiken eller om de är otillräckliga bör landskapsregeringen, i enlighet med betänkandets slutsatser, ta initiativ till nya diskussioner med regeringen om landskapets inflytande i domstolsärenden.

Enligt planerna skall arbetsgruppens förslag fastställas av EU-ministerutskottet.

Landskapsregeringen fortsätter arbetet för att ytterligare förstärka landskapets möjlighet att föra sin egen talan i EG-domstolsärenden.

 

Unionens övriga institutioner och rådgivande organ

 

Lissabonfördraget innehåller bestämmelser om unionens övriga institutioner och rådgivande organ. Europeiska centralbankens ställning ändras inte, men centralbanken definieras juridiskt som en institution. Detta innebär att centralbanken framledes skulle omfattas av samma allmänna regler som andra institutioner. Beträffande Regionkommittén och Ekonomiska och sociala kommittén har inte gjorts några förändringar rörande deras uppgifter eller sammansättning.

Enligt det konstitutionella fördraget skulle Regionkommitténs ställning förstärkas på så sätt att Regionkommittén skulle kunna väcka talan inför EU-domstolen för att tillvarata sina rättigheter. Detta kvarstår i Lissabonfördraget. Likaså möjligheten att föra ärenden om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen till EU-domstolen för avgörande om det är fråga om en rättsakt som inte kan antas utan att Regionkommittén hörts. Lissabonfördraget skulle inte påverka tillämpningen av 59 e § självstyrelselagen, dvs. rätten för landskapsregeringen att utse en kandidat som sedan skall föreslås till en av Finlands representanter i Regionkommittén.

 

Beslutsfattandet

 

Beslutsfattandet förenklas genom att en större andel av lagstiftningen än tidigare kommer att antas genom ordinarie lagstiftningsförfarande, dvs. nuvarande medbeslutandeförfarande. Detta innebär att kommissionen föreslår lagstiftning medan ministerrådet och Europaparlamentet tillsammans beslutar som jämbördiga lagstiftare. För att lagstiftning skall kunna antas måste rådet och parlamentet vara överens, precis som i dagens medbeslutandeförfarande. När det ordinarie lagstiftningsförfarandet tillämpas skall rådet alltid besluta med kvalificerad majoritet och Europaparlamentet med en majoritet av sina ledamöter. Formellt blir det också lättare att fatta beslut i rådet när man enligt Lissabonfördraget övergår från enhälliga beslut till beslut med kvalificerad majoritet på många områden. Till några av de viktigaste politikområdena som förflyttas till det ordinarie lagstiftningsförfarandet hör området för frihet, säkerhet och rättvisa. Unionen ges också rättslig grund för att fatta beslut med kvalificerad majoritet vad gäller energi, turism, rymd och idrott samt humanitärt bistånd.

På vissa områden som omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet innehåller Lissabonfördraget, i likhet med det konstitutionella fördraget, en s.k. nödbromsmekanism. Detta innebär att det är möjligt för en medlemsstat som anser att ett utkast till lagstiftning kan påverka grundläggande aspekter av dess sociala trygghetssystem eller grundläggande aspekter av dess straffrättsliga system att begära att saken överlämnas till Europeiska rådet och att förfarandet tillfälligt upphävs. Europeiska rådet skall då inom fyra månader från det tillfälliga upphävandet antingen hänskjuta saken till rådet som fortsätter förfarandet eller begära att kommissionen lägger fram ett nytt utkast. Nödbromsmekanismen är ett helt nytt förfarande på dessa områden som omfattas av lagstiftningsförfarandet. På området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken används en motsvarande nödbromsmekanism redan nu och den ingår även fortsättningsvis.

Rättsakterna

 

Beteckningarna på de rättsakter som unionen förfogar över för att utöva sina befogenheter (förordningar, direktiv, beslut, rekommendationer och yttranden) förändras inte genom Lissabonfördraget. I det konstitutionella fördraget fanns förslag på att ändra rättsakternas benämningar. Besluten omdefinieras dock enligt vad som föreslogs i det konstitutionella fördraget och ges en vidare betydelse än vad som är fallet idag. Besluten kan således komma att vara allmänt förpliktande och inte endast binda de aktörer som anges i beslutet.

I Lissabonfördraget kvarstår det konstitutionella fördragets förändring att akterna till skillnad från det nuvarande systemet indelas i två kategorier i enlighet med förfarandena för deras antagande: akter som antas i enlighet med lagstiftningsförfarandet och akter som antas i enlighet med andra förfaranden än lagstiftningsförfarandet. Denna indelning är av betydelse för normhierarkin eftersom lagstiftningsakterna i regel kan anses vara överordnade icke-lagstiftningsakterna även om Lissabonfördraget inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse om hierarkin. Indelningen är också av betydelse därför att de nationella parlamentens kontroll över subsidiaritetsprincipen skall rikta sig endast mot lagstiftningsakterna. Endast unionens lagstiftare (Europaparlamentet och rådet) får anta lagstiftningsakter.

 

          De nationella parlamentens ställning

 

Det konstitutionella fördraget innehöll nya bestämmelser som skulle stärka de nationella parlamentens ställning. Även till Lissabonfördraget har fogats ett protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen och ett annat protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. I det stora hela motsvarar Lissabonfördragets bestämmelser de arrangemang som redan fanns i det konstitutionella fördraget.

Enligt protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen ska de nationella parlamenten delges information om rådets arbete genom att bl.a. dagordningarna för och resultaten av rådets möten direkt skickas till medlemsstaternas nationella parlament. Det nuvarande protokollet anger att minst sex veckor ska förflyta från den dag då ett lagstiftningsförslag, eller ett förslag inom ramen för den tredje pelaren, av kommissionen görs tillgängligt för Europaparlamentet och rådet på alla de officiella språken, till den dag då förslaget sätts upp på rådets dagordning för beslut. Det här kravet skärps så att minst åtta veckor måste förflyta mellan den dag då ett förslag görs tillgängligt för de nationella parlamenten på unionens officiella språk och den dag då förslaget förs upp på rådets dagordning för beslut.

Den s.k. subsidiaritetskontrollen innebär att unionens utkast till lagstiftningsakter ska skickas till de nationella parlamenten. Dessa ska göra en subsidiaritetskontroll. Inom åtta veckor (sex veckor enligt det konstitutionella fördraget) från avsändandet har de nationella parlamenten och kamrarna i sådana parlament möjlighet att genom ett motiverat yttrande framföra att det aktuella utkastet enligt parlamentets eller kammarens uppfattning inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Varje nationellt parlament förfogar över två röster, fördelade med hänsyn till medlemsstatens nationella parlamentariska system. Om minst en tredjedel av samtliga röster står bakom ett yttrande ska förslaget omprövas. För frågor på området för frihet, säkerhet och rättvisa är tröskeln en fjärdedel. Efter omprövningen kan kommissionen, eller den som har lagt fram förslaget, antingen stå fast vid sitt förslag, ändra det eller dra tillbaka det. Beslutet ska i samtliga fall vara motiverat.

Om ett förslag till lagstiftningsakt, inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet, bestrids med enkel majoritet av det antal röster som tilldelats de nationella parlamenten måste kommissionen ompröva sitt förslag och kan välja att antingen stå fast vid sitt förslag, ändra det eller dra tillbaka det. Om kommissionen väljer att stå fast vid förslaget måste den i ett motiverat yttrande ange skälen till varför den anser att förslaget står i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen.

Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet ska kommissionens motiverade yttrande, jämte de nationella parlamentens yttranden, tillställas rådet och Europaparlamentet, som före sin första behandling av förslaget ska överväga i vilken mån det är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Om de med en majoritet av 55 procent av rådets medlemmar eller en majoritet av de avgivna rösterna i Europaparlamentet anser att förslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen ska förslaget inte behandlas vidare och har alltså fallit.

EU-domstolen ska vara behörig att pröva en talan om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen som väcks av en medlemsstat eller överlämnas av den på dess nationella parlaments vägnar eller för en kammare i detta parlament, i enlighet med dess interna rättsordning.

Enligt subsidiaritetsprotokollet får de nationella parlamenten tillställa unionens institutioner yttranden där de bedömer att ett utkast inte överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Rätten gäller inte t.ex. regionala parlament.[37]

Enligt artikel 6 i subsidiaritetsprotokollet skall varje nationellt parlament eller kammare i ett sådant parlament i förekommande fall samråda med de regionala parlament som har lagstiftande befogenheter. Ålands lagtings ställning i förhållande till det ovan beskrivna systemet för subsidiaritetskontrollen har varit föremål för granskning. Detta har skett i betänkanden från en arbetsgrupp tillsatt av justitieministeriet och en särskild kommission om översyn av EU-procedurerna tillsatt av riksdagens talmanskonferens.[38] I det förstnämnda betänkandet konstateras att Ålands lagting bör anses vara ett sådant regionalt parlament med lagstiftande befogenheter.[39] I betänkandet anges att protokollet i sig garanterar att riksdagen samråder med lagtinget.

I kommissionens betänkande föreslås en ändring av riksdagens arbetsordning. Enligt denna ändring skulle de handlingar som innehåller ett utkast till europeisk lagstiftningsakt delges Ålands lagting så att lagtinget kan meddela stora utskottet sin uppfattning om utkastet. I Finlands regerings proposition om Lissabonfördraget konstateras att det vore ändamålsenligt att lagstifta om lagtingets ställning i subsidiaritetsövervakningen med en författning på grundlagsnivå och inte endast i riksdagens arbetsordning.

Landskapsregeringen framhåller den delade maktbefogenheten  inom landet där Ålands befolkning enligt självstyrelselagens 3 § företräds av Ålands lagting i fråga om självstyrelsen. Inom självstyrelsens behörighet bör lagtinget gemensamt med riksdagen formulera landets synpunkter om huruvida kommissionens lagförslag kan anses vara förenliga med subsidiaritetsprincipen.

I självstyrelselagen bör intas en bestämmelse om lagtingets rätt att medverka vid subsidiaritetskontrollen. Ytterst kommer subsidiaritetskontrollen att vara en fråga som bör hanteras gemensamt av lagtinget och riksdagen.

 

          Ålandsspecifika frågor

 

Ålandsprotokollet

 

I samband med Finlands medlemskap i Europeiska unionen framförhandlades särskilda fördragsbestämmelser om Åland. Landskapet Åland hör till de få inomstatliga territorier som har undantagits från EG-fördragets territoriella tillämpningsområde enligt artikel 299 i EG-fördraget som anger att vissa inomstatliga territorier är föremål för särskilda bestämmelser eller undantag. Artikel 299.5 i EG-fördraget innehåller en specifik hänvisning till Åland och de särskilda fördragsbestämmelserna om landskapet Åland.

Dessa specifikt åländska bestämmelser ingår i det så kallade Ålandsprotokollet som har fogats till Finlands anslutningsfördrag. Ålandsprotokollet består av en preambel eller ingress som hänvisar till Ålands särställning enligt folkrätten samt tre enskilda artiklar. Den första artikeln anger att EG-fördraget inte skall hindra att vissa rättigheter anknutna till hembygdsrätten tillämpas på Åland. Den andra artikeln innehåller det så kallade skatteundantaget som utesluter landskapet Ålands territorium från tillämpningen av gemenskapsrätten om indirekta skatter. Den tredje artikeln anger att Finland skall se till att alla fysiska och juridiska personer i medlemsstaterna likabehandlas på Åland.

Landskapsregeringen har vid samtliga förhandlingar om de fördrag som ligger till grund för unionen understrukit att dessa bestämmelser rörande landskapet Åland skall bibehållas på en primärrättslig nivå och att även innehållet i dessa bestämmelser skall förbli oförändrat. Finlands regering och riksdag har understött dessa ställningstaganden.

Det konstitutionella fördraget skulle ha medfört att anslutningsfördragen hade upphävts. Det konstitutionella fördraget innehöll en lösning där Ålandsprotokollet ingick i ett särskilt protokoll fogat till det konstitutionella fördraget. Ålandsprotokollets ingress skulle ha avskaffats men samtidigt hade till det konstitutionella fördragets protokoll fogats en ny artikel som hänvisade till en särskild förklaring. Denna förklaring hänvisade i sin tur till Ålands särställning enligt folkrätten. Mot bakgrund av att Lissabonfördraget inte upphäver de tidigare anslutningsfördragen är det konstitutionella fördragets lösning för Ålandsprotokollets bestämmelser inte mera aktuell. Ålandsprotokollet kvarstår i sin nuvarande lydelse och dess primärrättsliga status påverkas inte. Med tanke på reglerna för ändringar i det åländska skatteundantaget kan det därtill konstateras att kravet på enhällighet vid lagstiftning om indirekta skatter kvarstår enligt Lissabonfördraget.

Enbart EG-fördraget innehåller i dagens läge en hänvisning till Ålandsprotokollet. EU-fördraget innehåller inte en sådan bestämmelse om fördragets tillämpningsområde som motsvarar artikel 299 i EG-fördraget. I detta avseende medför Lissabonfördraget förändringar. Enligt Lissabonfördraget kompletteras EU-fördraget med artikel 52 om fördragens territoriella tillämpningsområde. Bestämmelsen fastställer att fördragens territoriella tillämpningsområde anges närmare i artikel 355 i EUF-fördraget. Artikel 355.4 i EUF-fördraget hänvisar till Ålandsprotokollet och att bestämmelserna i fördragen skall tillämpas enligt protokollet. Därmed blir Ålandsprotokollet även tillämpligt i förhållande till EU-fördraget. 

I detta skede är det svårt att förutse om utsträckningen av Ålandsprotokollets tillämpningsområde kunde medföra några praktiska konsekvenser. Landskapsregeringen gör bedömningen att Ålandsprotokollets hänvisning till landskapets folkrättsliga särställning tydligare omfattar även Ålands demilitarisering och neutralisering. Det bör konstateras att bland annat riksdagens utrikesutskott redan har omfattat tolkningen att Ålands demilitariserade och neutraliserade status ingår i Ålandsprotokollets hänvisning till Ålands folkrättsliga särställning.[40]

Landskapsregeringen anser att Ålandsprotokollets ställning är lika starkt och fortsättningsvis en del av primärrätten.

 

Ålands demilitarisering och neutralisering

 

Landskapsregeringen har i meddelande nr 4/2005-2006 redogjort för de av det konstitutionella fördragets bestämmelser som har en anknytning till Ålands demilitariserade och neutraliserade status. Bland annat infördes i det konstitutionella fördraget en s.k. säkerhetsgaranti i form av en klausul enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att med alla till buds stående medel bistå en annan medlemsstat som utsatts för väpnat angrepp. Ytterligare infördes en solidaritetsklausul om bistånd vid terroristattacker och naturkatastrofer.

Landskapsregeringen har kommit till slutsatsen att det konstitutionella fördraget inte skulle ha förändrat Ålands demilitariserade och neutraliserade status. Landskapsregeringen konstaterar att Lissabonfördraget inte skulle medföra några väsentliga ändringar inom unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (GUSP) jämfört med det konstitutionella fördraget. En institutionell skillnad är att Lissabonfördraget inrättar posten som unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik. Den höga representanten ska vara ordförande i rådet för utrikes frågor och samtidigt vara vice ordförande i kommissionen med ansvar för de yttre förbindelserna. Den höga representanten kommer att överta ordförandeskapslandets roll som ordförande i rådet när utrikesministrarna sammanträder och ska även representera unionen externt, vilket idag görs gemensamt av kommissionären för utrikes frågor, rådets höge representant och ordförandeskapets utrikesminister.

I övrigt kan dras slutsatsen att den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken enligt Lissabonfördraget fortfarande skulle ha en särställning inom unionen. Grundläggande ansvarsfördelning och beslutsregler kvarstår. Enhällighet kommer även fortsättningsvis att vara huvudregeln inom detta område, men kvalificerad majoritet kommer att användas i vissa fall. Beslutsfattande med kvalificerad majoritet kan inte tillämpas i frågor som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser. Den s.k. nödbromsen kvarstår, dvs. en medlem av ministerrådet kan förklara att den av viktiga och uttalade skäl som rör nationell politik avser att motsätta sig antagandet av ett beslut som ska antas med kvalificerad majoritet, varvid omröstning inte ska ske.

EU-fördraget har sedan dess tillkomst innehållit en bestämmelse om möjligheten att den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik i framtiden skulle kunna leda till ett gemensamt försvar. Lissabonfördraget anger att den gemensamma försvarspolitiken kommer att leda till ett gemensamt försvar, men att detta ska ske först när Europeiska rådet enhälligt fattar ett sådant beslut. Ett sådant beslut kräver också att medlemsstaterna antar beslutet i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser.

Även i Lissabonfördraget ingår s.k. säkerhetsgaranti vilken innebär att om en medlemsstat skulle utsättas för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i Förenta nationernas stadga. Säkerhetsgarantin är villkorad så att den inte ska inverka på den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik. Finlands regering har konstaterat att hänsyn måste tas till internationella förpliktelser som gäller demilitariseringen och neutraliseringen av Åland vid genomförandet av denna säkerhetsgaranti eller biståndsklausul.[41] Denna slutsats dras också i en särskild utredning om säkerhetsgarantin gjord av statssekreterare Teija Tiilikainen.[42] Landskapsregeringen noterar att inom utrikesministeriet gjorts en utredning om verkningarna av ett eventuellt finländskt Natomedlemskap. Enligt denna utredning bör i avgörandet om en alliering "konventionen angående Ålandsöarnas icke-befästande och neutralisering (FördrS 1/1922) och fördraget mellan Finland och de Socialistiska Sovjetrepublikernas Förbund angående Ålandsöarna (FördrS 24/1940) också beaktas."[43]

I Lissabonfördraget ingår, i likhet med det konstitutionella fördraget, en solidaritetsklausul om att alla unionens tillgängliga instrument ska kunna utnyttjas för att förhindra terroristhot inom EU, skydda de demokratiska institutionerna och civilbefolkningen från en eventuell terroristattack samt bistå en medlemsstat som drabbas av en terroristattack, en katastrof som orsakas av människor eller en naturkatastrof. Skulle en sådan katastrof inträffa ska den utsatta medlemsstaten kunna begära hjälp och assistans från övriga medlemsstater. I en gemensam förklaring (nr 37) anges att solidaritetsklausulen, utan att den påverkar de åtgärder som unionen har beslutat, inte är avsedd att påverka en medlemsstats rätt att välja det lämpligaste sättet att uppfylla sitt eget krav på solidaritet med den drabbade medlemsstaten. Solidaritetsklausulen kan därför inte jämställas med någon form av ömsesidiga försvarsförpliktelser. Finlands regerings proposition om Lissabonfördraget innehåller bedömningar om vilka konsekvenser solidaritetsklausulen medför för rikets lagstiftning.[44] Det kan noteras att Finlands regering i ovan nämnda proposition anser att de ändringar som företagits i bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken genom Lissabonfördraget inte påverkar Ålands folkrättsliga ställning.

Landskapsregeringen konstaterar, med hänvisning till folkrätten och traktaträtten, att Ålands demilitariserade och neutraliserade status är av en sådan karaktär och omfattning att den inte skulle kunna åsidosättas som en följd av Lissabonfördraget. Enligt landskapsregeringens handlingsprogram skall demilitariseringen och neutraliseringen kvarstå oavsett säkerhetspolitiska förändringar i omvärlden. En strategi som förankras i lagtinget skall utarbetas och ligga till grund för fortsatt arbete som berör demilitariseringen och neutraliseringen.

Landskapsregeringen kommer därför att ta initiativ till att tillsammans med självstyrelsepolitiska nämnden och lagtinget utarbeta en säkerhetspolitisk strategi för landskapet.

I  landskapsregeringens handlingsprogram sägs vidare att landskapsregeringen skall verka för att öka lagtingets inflytande över internationella fördrag som kan ha betydelse för Ålands folkrättsliga ställning. Frågan var föremål för behandling i den arbetsgrupp som främst hade till uppgift att bedöma vilka behov det fanns av ändringar i självstyrelselagen med anledning av det konstitutionella fördraget.[45] Landskapsregeringen avser att i den tidigare aviserade övergripande genomgången av självstyrelselagen föra fram behovet av att trygga landskapets inflytande.

 

          Lissabonfördragets regionala dimension

 

Allmänt

 

Främst i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet eftersträvade regioner i medlemsstaterna inrättandet av ett ”regionernas Europa” där den regionala nivån skulle erkännas på fördragsnivå och därmed utgöra en enhetlig tredje nivå vid sidan av unions- och statsnivån. Tanken var att regionerna skulle utgöra en reell maktfaktor med beslutsbefogenheter erkända på fördragsnivå. Av olika orsaker har denna målsättning aldrig förverkligats, bland annat för att den regionala nivån uppvisar så stora skillnader inom medlemsstaterna. Grundandet av Regionkommittén i början av 1990-talet kan sägas vara ett resultat av den regionala nivåns krav på deltagande i unionens lagstiftningsprocedur.

Lissabonfördraget innehåller de lösningar gällande regionerna som redan förhandlades fram i det konstitutionella fördraget. Det kan konstateras att Lissabonfördraget inte medför något ”regionernas Europa” där till exempel regionerna med lagstiftande makt skulle få långtgående befogenheter. Lissabonfördraget inför vissa nya institutionella arrangemang som förstärker regionernas status inom Europeiska unionen och ger dem en mera framträdande plats i de fördrag som ligger till grund för unionen.

Regionerna med lagstiftande makt framförde ställningstaganden om att inrätta en särskild status på unionsnivå för dessa regioner.[46] Detta skulle medföra mera långtgående rättigheter bland annat inom unionens lagstiftningsprocedur och i förhållande till EG-domstolen. Förslaget har inte förverkligats i fördraget. Utvecklandet av regionernas och självstyrande områdens ställning inom unionen är fortsättningsvis till största delen en inomstatlig angelägenhet.

 

Erkännande av regional självstyrelse

 

I det konstitutionella fördraget ingick en bestämmelse om att unionen skall respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det regionala och lokala självstyret. Landskapsregeringen välkomnar detta erkännande av det regionala självstyret. Landskapsregeringen konstaterar att bestämmelsen innehållande om erkännandet av det regionala självstyret överförs till artikel 4.2 i EU-fördraget genom Lissabonfördraget.

 

Övriga fördragsbestämmelser av särskilt intresse för regioner

 

Landskapsregeringen har i meddelande nr 4/2005-2006 redogjort för vilka bestämmelser eller arrangemang i det konstitutionella fördraget som är eller kan vara av särskild betydelse för regioner och självstyrande områden. Samtliga av dessa har överförts till Lissabonfördraget. Landskapsregeringen välkomnar dessa arrangemang som skapar bättre förutsättningar för självstyrande områdens delaktighet i unionens beslutsprocesser.

 Enligt Lissabonfördraget (ny artikel 5 i EU-fördraget) definieras subsidiaritetsprincipen på ett sätt som tydligare erkänner de olika nivåerna inom medlemsstaterna. Lissabonfördraget innehåller även ett protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna som redan var aktuellt i det konstitutionella fördraget. Enligt protokollet skall kommissionen bedöma föreslagna bestämmelsers konsekvenser även i medlemsstaternas regionala lagstiftning. Kommissionen skall också vara förpliktad att se till att det ekonomiska eller administrativa ansvar som vilar bland annat på regionala myndigheter så långt som möjligt skall begränsas och stå i proportion till det mål som skall uppnås. I likhet med det konstitutionella fördraget skulle Lissabonfördraget medföra en viss förstärkning av Regionkommitténs ställning, främst i förhållande till EU-domstolen.

Lissabonfördraget innehåller andra enskilda bestämmelser som främst olika regionala sammanslutningar och organisationer har drivit under fördragsförhandlingarna. Till dessa hör främst

 

· respekten för rättigheter för personer som tillhör minoriteter (artikel 2 i EU-fördraget),

· respekten för rikedomen hos unionens kulturella och språkliga mångfald (artikel 3.3 i EU-fördraget),

· skyldigheten att främja territoriell sammanhållning inom unionen (artikel 3.3 i EU-fördraget och artikel 174 i EUF-fördraget),

· erkännandet av regionala och lokala myndigheters avgörande roll och stora handlingsutrymme när det gäller att tillhandahålla, beställa och organisera tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (enligt protokoll om tjänster av allmänt intresse).

 

Lissabonfördraget innehåller en bestämmelse om deltagandedemokrati (ny artikel 11 i EU-fördraget). Unionens institutioner skall förpliktas att föra en dialog med olika sammanslutningar. Europeiska kommissionen ska ha ett omfattande samråd med alla "berörda parter". Landskapsregeringen kommer för sin del och oberoende av Lissabonfördraget att fortsättningsvis arbeta för möjligheten till direktkontakter med kommissionen. Självstyrelselagen möjliggör att landskapets representanter ingår i Finlands delegation enligt 59 a § eller att landskapsregeringen står direkt i kontakt med kommissionen enligt 59 b §.

Landskapsregeringen ser positivt på de olika förbättringarna av regionernas ställning inom Europeiska unionen. Det går i linje med landskapsregeringens övergripande mål om att ta till vara mångfalden och kulturella särarter inom EU samt förstärker subsidiarietets- och proportionalitetsprincipen.

 

4.              Framtida ändringar i unionens grundläggande fördrag

 

Lissabonfördraget inför bestämmelser om att EU-fördraget och EUF-fördraget kan ändras i enlighet med ett ordinarie förfarande. När ändringar av ett grundfördrag bereds ska ett konventsförfarande tillämpas. Förfarandet motsvarar det som användes i samband med framtidskonventet som ledde fram till ett förslag till konstitutionellt fördrag. När Europeiska rådet, efter att ha hört Europaparlamentet och kommissionen, med enkel majoritet har beslutat att granska de ändringar som föreslås ska Europeiska rådets ordförande sammankalla ett konvent. Konventet ska bestå av företrädare för de nationella parlamenten, medlemsstaternas stats- eller regeringschefer, Europaparlamentet och kommissionen. Om det bara gäller smärre ändringar i fördragen kan Europeiska rådet med enkel majoritet och efter att ha fått Europaparlamentets godkännande låta bli att sammankalla konventet. Europeiska rådet ska då fastställa mandatet för regeringskonferensen.

Frågan om landskapets deltagande vid konvent som bereder ändringar i unionens grundfördrag var föremål för granskning i den arbetsgrupp som bedömde vilka behov det fanns av ändringar i självstyrelselagen med anledning av det konstitutionella fördraget. I anslutning till konventsmetoden föreslog arbetsgruppen vissa tillägg till 58 § och 59 § självstyrelselagen. I dagens läge tillämpas 58 § självstyrelselagen vid förhandlingar om internationella fördrag, även ändringar i unionens grundläggande fördrag.

Ändringar i EU-fördraget och EUF-fördraget i enlighet med det ordinarie förfarandet träder, i likhet med nuvarande fördrag, i kraft efter det att ändringarna har ratificerats av alla medlemsstater i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Till denna del påverkas inte kravet på lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen.

Genom Lissabonfördraget införs nya mekanismer med förenklade förfaranden för att ändra i EU-fördraget och EUF-fördraget (s.k. passereller). De nationella parlamenten har möjlighet att motsätta sig ändringar enligt de förenklade förfarandena. Europeiska rådet ska kunna besluta om ändring av samtliga eller delar av bestämmelserna i tredje delen i EUF-fördraget som rör unionens politik och inre åtgärder. Europeiska rådet ska besluta med enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet och kommissionen samt Europeiska centralbanken när det gäller institutionella ändringar på det monetära området. Beslutet träder i kraft först sedan det har godkänts av medlemsstaterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser. Besluten får ändå inte utöka de befogenheter som unionen tilldelas i fördragen. Därmed torde ändringarna vara av mindre betydelse för landskapet än ändringar enligt det ordinarie förfarandet.

Europeiska rådet ska i vissa fall kunna besluta om övergång från beslutsfattande i rådet med enhällighet till beslutsfattande med kvalificerad majoritet. Beslut som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser undantas. Europeiska rådet ska också i vissa fall kunna besluta om övergång från ett särskilt lagstiftningsförfarande till det ordinarie lagstiftningsförfarandet. I båda dessa fall skall Europeiska rådet besluta med enhällighet efter godkännande av Europaparlamentet som ska besluta med en majoritet av sina ledamöter. Varje initiativ ska av Europeiska rådet översändas till medlemsstaternas nationella parlament. Varje nationellt parlament kan lägga in sitt veto mot beslutet inom sex månader från översändandet. Beslutet får då inte antas av Europeiska rådet.

I linje med systemet för subsidiaritetsövervakning skulle lagtinget inte omfattas av de rättigheter som de nationella parlamenten åtnjuter. Lagtinget skulle därför inte kunna lägga fram ett veto mot Europeiska rådets beslut inom ramen för förenklad fördragsändring. Till denna del kan konstateras att den tidigare nämnda arbetsgruppen föreslog en komplettering av självstyrelselagen med en bestämmelse om att lagtinget ges tillfälle att yttra sig innan en ändring av det konstitutionella fördraget godkänns, även om lagtingets bifall inte behövs till denna ändring.

Landskapsregeringen kommer att arbeta vidare för ett acceptabelt medinflytande för landskapets del inför kommande konvent och fördragsändringar. Landskapsregeringen anser att frågan bör behandlas vid en ändring av självstyrelselagen.