|
|
|||
|
Ålands lagting |
BERÄTTELSE nr 1/2002-2003 |
||
|
|
Datum |
|
|
|
Landskapsrevisorerna |
2003-08-19 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Till Ålands lagting |
|
|
|
|
|||
|
|
|||
|
|
|||
|
|
|||
Landskapsrevisorernas berättelse för år 2002
De för finansåret 2002 valda landskapsrevisorerna får härmed till lagtinget avge den i 12 § landskapslagen om landskapsrevisionen (7/1996) avsedda revisionsberättelsen.
|
Mariehamn den 19 augusti 2003 |
|
|
Magnus Lundberg |
Johan Ehn |
|
Pär Eriksson |
Tuula Mattsson |
INNEHÅLL
Landskapsrevisorernas berättelse för år 2002
Landskapsrevisorer för finansåret 2002
Landskapsrevisorernas studiebesök och övriga kontakter
Kansliavdelningens förvaltningsområde
Förvaltningen av landskapets fastigheter
Landskapsstyrelsens förslag för att förbättra fastighetsförvaltningen
Försäkringsskyddet för landskapets fastigheter
Budgetering och redovisning av fastighetskostnader
Byggnader med oklart användningsändamål
Finansavdelningens förvaltningsområde
Budgetförverkligandet i sammandrag för år 2002
Skatter och inkomster av skattenatur
Jämförelse mellan 2002 års budget och bokslut - avvikelser från budgeten
Jämförelse mellan 2001 och 2002 års bokslut
Reserveringar av budgetutgifter och -inkomster
Målformuleringar i budgeten och redovisningen av dem i berättelsen
Ålands landskapsandelssystem jämfört med statsandelssystemet i riket
Utgångspunkter för utredningen och metod
Landskaps- och statsandelsuträkningar för år 2002
Målsättningar och planer för landskapets IT-politik
Landskapsrevisorernas iakttagelser
Resekostnader inom landskapsförvaltningen
Social- och miljöavdelningens förvaltningsområde
Hälso- och sjukvårdsbyråns verksamhet
Överenskommelseförordning om hälso- och sjukvårdsförvaltningen
Införande av ett ADB-system för schemaläggning och tidsredovisning
Utbildningsavdelningens förvaltningsområde
Studieserviceenhetens verksamhet
Utbildningens omfattning och innehåll
Landskapsrevisorernas iakttagelser
Näringsavdelningens förvaltningsområde
Övertagande och ombyggnad av travbanan
Landskapsrevisorernas iakttagelser
Ålands
landskapsandelssystem jämfört med statsandelssystemet i riket (rapport från
Finlands kommunförbund 17.6.2003)
Landskapsrevisorernas berättelse för år 2002
Landskapsrevisorer för finansåret 2002
Lagtinget valde den 17 december 2001 i enlighet med bestämmelserna i landskapslagen om landskapsrevisionen (7/1996) till ordinarie revisorer för finansåret 2002 diplomekonomen Magnus Lundberg från Sund samt utbildningskoordinatorn Johan Ehn, organisationschefen Tuula Mattsson och företagaren Pär Eriksson, samtliga från Mariehamn. Till ersättare valdes samtidigt banktjänstemannen Marie Löfström från Eckerö och kommunteknikern Folke Karlsson från Sund.
Landskapsrevisorerna valde till sin ordförande för finansåret 2002 revisorn Magnus Lundberg.
Som revisorernas sekreterare har fungerat lagtingssekreteraren Lars Ingmar Johansson. Landskapsstyrelsens interna revisorer Agneta Mannberg-Jansson och Leif Holländer har enligt bestämmelserna i 3 ' 2 mom. landskapslagen om landskapsstyrelsens revisionsbyrå (8/1996) bistått landskapsrevisorerna med vissa utredningsuppdrag. Utformningen av berättelsen har handhafts av Lars Ingmar Johansson med bistånd av Agneta Mannberg-Jansson och Leif Holländer.
Landskapsrevisorerna har av Finlands kommunförbund beställt en specialutredning innehållande en jämförelse mellan det åländska landskapsandelssystemet och statsandelssystemet i riket. Utredningen ligger till grund för de synpunkter och kommentarer i ärendet som revisorerna lämnar i föreliggande berättelse (sid. 16 ff) och fogas i sin helhet som en bilaga till berättelsen. Utredningsarbetet har i huvudsak utförts av sakkunnige Jan Björkwall med bistånd av sakkunnige Mikael Enberg.
Landskapsrevisorernas studiebesök och övriga kontakter
Landskapsrevisorerna företog den 16 maj 2003 ett studiebesök till Kommunernas Hus i Helsingfors och till Sjundeå kommun. Besöket hade anknytning till den utredning om det åländska landskapsandelssystemet i jämförelse med rikets statsandelsystem som landskapsrevisorerna beställt av Finlands kommunförbund. Revisorerna sammanträffade under besöket med sakkunnigtjänstemännen Mikael Enberg och Jan Björkwall vid Finlands kommunförbund samt med kommundirektör Henrik Sandström och ekonomisekreterare Rabbe Hagelin i Sjundeå kommun. Revisorerna informerades om allmänna kommunalekonomiska frågor, de ekonomiska utsikterna för kommunerna i ett riksperspektiv samt förhållandena i Sjundeå kommun som utgör ett jämförelseobjekt i den aktuella utredningen.
Under revisionsarbetets gång har revisorerna företagit studiebesök vid olika enheter och inrättningar inom landskapsförvaltningen (se nedan).
Enligt 2 ' 2 mom. landskapslagen om landskapsrevisionen skall revisorerna konstatera om
a) landskapets rätt och bästa har tillgodosetts,
b) verksamheten har bedrivits ekonomiskt och effektivt samt att formulerade mål och lagtingsbeslut uppfyllts,
c) redovisningen av medelsförvaltning och resursanvändning gjorts på ett tillförlitligt sätt samt om
d) förvaltningen i övrigt handhafts i enlighet med lag och gällande bestämmelser.
Landskapsrevisorerna har enligt 10 ' rätt att granska beviljandet, användningen av och tillsynen över lån och bidrag som betalats av EG:s medel samt av EG ställda säkerheter.
I revisionsberättelsen skall enligt 12 ' upptas
a) allmänna uppgifter om utförda granskningar och inspektioner,
b) om budgeten iakttagits och i den formulerade mål förverkligats,
c) på vilket sätt den interna övervakningen har ordnats och om den är tillräcklig,
d) om uppgifterna i bokslutet är riktiga och ger tillräcklig information,
e) uppgifter om hur ägarinflytandet använts i bolag som landskapet helt äger eller har aktiemajoritet i,
f) under revisionen gjorda iakttagelser och dess konsekvenser samt anmärkningar mot landskapsstyrelsen eller dess förvaltningsbeslut till den del revisionen givit anledning till detta,
g) förslag till åtgärder som anses vara påkallade,
h) uppgifter om åtgärder för att avhjälpa av landskapsrevisorerna tidigare påtalade missförhållanden samt om dessa åtgärder anses vara tillräckliga samt
i) övriga av revisionsverksamheten föranledda ärenden.
Revisorernas granskningsarbete har i huvudsak ägt rum i lagtingets lokaliteter under tiden 8 oktober 2002 - 19 augusti 2003.
Till grund för granskningen har lagts landskapsstyrelsens förvaltningsberättelse, landskapsstyrelsens protokoll från plenum och enskilda föredragningar liksom från tjänstemannaföredragningar, finansavdelningens räkenskapshandlingar, landskapets budget och bokslut, protokoll från vissa sådana bolag som underlyder landskapsrevisorernas granskning, akter i olika ärenden samt särskilda skriftliga förfrågningar och utredningar.
Landskapsrevisorerna har i samband med sitt granskningsarbete hört vicelantrådet Olof Erland, landskapstyrelseledamöterna Sune Eriksson, Runar Karlsson och Ritva Sarin-Grufberg, kanslichefen Elisabeth Nauclér och överinspektören Göran Frantzén vid kansliavdelningen, finanschefen Dan E. Eriksson, landskapskamrern Börje Jansson, biträdande landskapskamrern Conny Nyholm och IT-chefen Ronny Lundström vid finansavdelningen, avdelningschefen Tomas Lundberg och landskapsläkaren Birger Ch. Sandell vid social- och miljöavdelningen, enhetschefen Monica Nordqvist vid utbildningsavdelningen samt t.f. landskapsagronomen Sölve Högman vid näringsavdelningen. Vidare har revisorerna hört projektledaren Conny Wikman vid Ålands lärcentrum, VD Fredrik Karlström vid Skärgårdsflyg Ab och VD Lars Porko från Ålands penningautomatförening.
Vid de olika besök inom förvaltningar och organisationer som revisorerna har företagit har deltagit rektor Bodil Regårdh vid Ålands naturbruksskola, t.f. verksamhetsledaren Ulrika Andersson vid Ålands landsbygdscentrum, projektledaren Robert von Pfaler och dataansvarige Ulf Asplund vid Ålands teknologicentrum samt ordföranden Göran Bengtz och verksamhetsledaren Joachim Eriksson vid Ålands hästavelsförening r.f.
I enlighet med den av lagtinget antagna räkenskapsstadgan för Ålands lagting har revisorerna den 19 augusti 2003 avgett en särskild berättelse över granskningen av lagtingets och Ålands delegations i Nordiska rådet bokföring och användning av medel under år 2002.
Kansliavdelningens förvaltningsområde
Förvaltningen av landskapets fastigheter
I samband med budgetberedningen för år 2000 berörde finansutskottet i sitt betänkande nr 1/1999-2000 frågan om landskapets fastighetsförvaltning. Utskottet konstaterade att landskapet äger ett betydande antal fastigheter och byggnader som förvaltas av olika avdelningar och enheter inom landskapsförvaltningen. Utskottet diskuterade huruvida förvaltningen delvis kunde överföras till ett fastighetsbolag och därigenom effektiveras. Utskottet efterlyste därför en utredning som underlag för framtida beslut.
Landskapsstyrelsen tillsatte under år 2000 en sakkunniggrupp för att utreda om förvaltningen av landskapets fastigheter är ändamålsenligt organiserad. Gruppen skulle ta fram underlagsmaterial för att klarlägga dagens situation och föreslå riktlinjer för förbättringar. Som en grund för sitt arbete genomförde arbetsgruppen en enkät riktad till samtliga enheter inom landskapsförvaltningen som förvaltar fastigheter. Gruppen utredde 1) hur fastighetsförvaltningen är organiserad i dag, 2) om fastighetsförvaltningen inom de olika enheterna är ändamålsenligt organiserad och 3) alternativa modeller för organisering av fastighetsförvaltningen. Gruppen har därefter utvärderat de olika modellerna. Arbetsgruppen lade fram sitt betänkande i augusti 2002 (Åländsk utredningsserie 2002:4).
Av utredningen framgår att landskapet äger sammanlagt 76 bebyggda fastigheter på vilka finns sammanlagt 324 byggnader. Samtliga byggnader finns inventerade i en bilaga till betänkandet. Typerna av byggnader varierar i högsta grad från stora kulturhistoriskt värdefulla byggnader till små förrådsbyggnader. Byggnadsbeståndet fördelar sig över praktiskt taget hela landskapet.
I landskapslagstiftningen finns knapphändiga bestämmelser om förvaltningen av fastigheter. I landskapsförordningen om landskapsstyrelsens allmänna förvaltning (120/1998) anges i 2 § att byggnadsbyrån handlägger ärenden som gäller bland annat landskapets byggnadsprojekt och fastighetsförvaltning. I samma förordnings 42 § anges att jordbruksbyrån handlägger ärenden som gäller landskapets jordbruksegendomar. I övrigt finns inte några bestämmelser om fastighetsförvaltning. I praktiken ankommer ansvaret för fastigheternas skötsel i allmänhet på den enhet som nyttjar fastigheten. Under utredningsarbetet har det framkommit att enheterna i regel föredrar att handha den dagliga skötseln och tillsynen men att de önskar att en central enhet ansvarar för sådant som kräver särskild kompetens, exempelvis drift och underhåll av viss teknisk utrustning, renoverings- och ombyggnadsåtgärder samt planering och uppförande av nybyggnader. I praktiken är redan i dag byggnadsbyrån inblandad i de flesta nybyggnads- och renoveringsprojekt som gäller landskapets byggnader. Endast trafikavdelningen samt Ålands hälso- och sjukvård handhar i regel själv sina byggnadsärenden. Byggnadsbyrån sköter också i många fall upphyrning av utrymmen för de olika enheternas behov.
Den dagliga skötseln samt regelbundet underhåll av byggnaderna och deras tekniska utrustning sköts i allmänhet av den fastighetspersonal som finns för respektive byggnad eller enhet. Vid behov köps tjänster in från utomstående företag. Löpande ekonomi- och övriga administrationsfrågor sköts i regel av den enhet eller byrå som förvaltar fastigheten i fråga. Planering av nybyggnader och ombyggnadsarbeten sker i allmänhet i samarbete med byggnadsbyrån. Den löpande redovisningen sköts av finansavdelningens räkenskapsbyrå.
Landskapsstyrelsens förslag för att förbättra fastighetsförvaltningen
Landskapsrevisorerna konstaterar att landskapsstyrelsen under kansliavdelningens förvaltningsområde i budgetförslaget för år 2003 på basis av arbetsgruppens betänkande föreslår olika åtgärder i syfte att utveckla och förbättra landskapets fastighetsförvaltning. Landskapsstyrelsen föreslår inte några genomgripande förändringar men eftersträvar utveckling och viss samordning. Man vill ge byggnadsbyrån en starkare övergripande roll i fråga om fastighetsförvaltningen. Byrån skall erbjuda de olika förvaltande enheterna ”skräddarsydda” lösningar som komplement till deras egen fastighetsförvaltning. Arbetsfördelningen mellan byggnadsbyrån och respektive enhet fastställs genom avtal mellan dem. Byggnadsbyrån föreslås debitera respektive enhet för de tjänster byrån tillhandahåller.
Syftet med åtgärderna är bland annat att bättre utnyttja personella resurser, bättre planera underhållsåtgärder, få en bättre överblick över framtida renoverings- och underhållsbehov och bättre kunna följa upp ekonomin vad gäller både drift och underhåll. Enligt landskapsstyrelsens förslag skall detta arbete tillsvidare ske inom ramen för befintliga resurser. Från arbetsgruppens sida hade föreslagits en viss förstärkning av resurserna vid byggnadsbyrån samt vid Ålands hälso- och sjukvård som är en betydande fastighetsförvaltare men som saknar byggnadsteknisk sakkunskap. Landskapsrevisorerna konstaterar att beslutet att inte tillföra fastighetsförvaltningen nya resurser innebär att nuvarande resurser måste omprioriteras om målet att uppnå en mera rationell och effektiv fastighetsförvaltning skall uppnås. Detta förutsätter i sin tur nya överväganden så att inte andra uppgifter blir lidande.
I revisionsberättelsen för år 2000 redogjorde landskapsrevisorerna ingående för det byggnadsprojekt som gällde om- och tillbyggnad av centralsjukhuset, bland annat akutpolikliniken och den s.k. stora polikliniken. Revisorerna påpekade att definitionen av projektet länge var oklar och att ÅHS inte i inledningsskedet hade tillgång till erforderlig expertis. Revisorerna påpekade också på ett allmänt plan vikten av att landskapsstyrelsens byggnadsbyrå i högre grad kunde ta del i samordning och förstudiearbete vad gäller väsentliga byggnadsprojekt. Revisorerna konstaterar nu att det i budgeten för år 2003 under kapitel 45.70 Ålands hälso- och sjukvård anges att det förebyggande fastighetsunderhållet inom ÅHS blir allt mera omfattande. ÅHS strävar till att anlita byggnadsteknisk expertis inom landskapsförvaltningen. Alternativt måste dessa tjänster köpas av utomstående. Landskapsrevisorerna konstaterar här att ÅHS:s fastighetsförvaltning är av den omfattningen att starka ledningsfunktioner som besitter tillräcklig sakkunskap måste eftersträvas.
Landskapsrevisorerna noterar att finansutskottets tankar om möjligheterna att delvis överföra landskapets fastigheter till ett fastighetsbolag inte lett till rekommendationer från den arbetsgrupp som utredde fastighetsförvaltningen. I utredningen beskrivs alternativa modeller för organisering av fastighetsförvaltningen. Arbetsgruppen redogör särskilt för de förutsättningar som gäller för affärsverks- och bolagsmodellerna och utvärderar dessa modeller. Till fördelarna hör en samlad kompetens för fastighetsförvaltning och smidigare möjligheter att styra materiella och personella resurser. Som nackdelar nämns mindre insyn och påverkningsmöjligheter för lagting och landskapstyrelse samt risker för försämrad tillsyn och försenade åtgärder om egen personal och eget ansvar saknas. Av de ovan berörda budgetmotiveringarna framgår att landskapsstyrelsen inte avser att föra fram bolags- eller verksmodellen utan ämnar utveckla fastighetsförvaltningen inom i stort sett nuvarande ramar med en förstärkt övergripande roll för byggnadsbyrån. Revisorerna har också konstaterat att många av landskapets byggnader till sin karaktär och användning är sådana att det är svårt att anlägga ett företagsekonomiskt synsätt på deras förvaltning.
Försäkringsskyddet för landskapets fastigheter
Landskapsrevisorerna granskade i revisionsberättelsen för år 1998 (s. 28-31) landskapets försäkringsskydd. Revisorerna framhöll då att det borde övervägas ”… om det finns något egentligt behov att rutinmässigt teckna brandförsäkringar i andra fall än för särskilt värdefulla och svårersättliga objekt…Ett beslut om tecknande av försäkringar bör alltid föregås av en analys där risker vägs mot kostnader…”. Revisorerna föreslog därför att principerna för landskapets försäkringsansvar borde utredas allsidigt med beaktande av såväl ekonomiska aspekter som risktagande. Landskapsstyrelsen meddelade i sina kommentar till revisionsberättelsen som ingår i förvaltningsberättelsen för år 1999 att den har för avsikt att överse principerna för försäkringsskyddet utgående från revisorernas påpekande och förändringarna i landskapets ekonomiska situation.
I den ovan berörda utredningen berörs också kort försäkringsfrågorna. Arbetsgruppen noterar att landskapet har brandförsäkringar för alla byggnader och att det för vissa speciellt utsatta byggnader tecknats tilläggsförsäkringar. På respektive förvaltare ankommer att följa med försäkringsskyddet. Vid behov bistår byggnadsbyrån med underlag för försäkringsfrågorna. Arbetsgruppen konstaterar att det kan finnas skäl att se över försäkringsskyddet och ta till förnyat övervägande i vilken grad landskapets fastigheter skall vara försäkrade. Med hänvisning till landskapsstyrelsens uttalande med anledning av revisorernas tidigare påpekanden och utredningens formuleringar utgår revisorerna från att landskapsstyrelsen kommer att återkomma till frågan.
Budgetering och redovisning av fastighetskostnader
I arbetsgruppens betänkande noteras att i det i budgeten ingår endast kostnader som innebär en penningtransaktion, däremot inte avskrivningar, internränta på kapital eller internhyra för verksamhetsutrymmen. Direkta utlägg som enkelt kan relateras till en viss enhet belastas enhetens budgetanslag. Gemensamma kostnader fördelas däremot inte. Några förändringar föreslås inte men för framtiden bör man överväga hur framför allt kapital- och räntekostnader kunde visas i budgeten. Detta bör dock inrikta sig på underlaget för investeringsbeslut så att framtida kostnader belyses. Att i budgeten införa avskrivningar, intern hyressättning eller motsvarande har bedömts medföra ett merarbete som inte tillför nämnvärd nytta för att förbättra budgeten som beslutsunderlag för lagtinget. Landskapsrevisorerna kan omfatta arbetsgruppens bedömning men vill ändå understryka betydelsen av att landskapstyrelsen som fastighetsägare håller tillräcklig kontroll över kostnaderna och kostnadsutvecklingen för varje fastighet.
I landskapets affärsbokföring redovisas däremot avskrivningar på byggnader. Avskrivningarna påförs ett kostnadsställe vilket gör det möjligt att få fram en verksamhets samtliga kostnader.
Byggnader med oklart användningsändamål
Landskapet äger ett antal byggnader som står tomma eller utnyttjas endast i ringa utsträckning. Ofta har den ursprungliga verksamheten upphört och nya användningsändamål har inte funnits. Revisorerna delar förslaget från sakkunniggruppen att dessa byggnader bör kartläggas och alternativen närmare utredas. Härvid måste hänsyn tas också till tänkbara framtida behov samt till den aktuella och framtida verksamhet som i övrigt bedrivs på den plats där den aktuella byggnaden står. Till saken hör att landskapets fasta egendom inte kan avyttras utan lagtingets medgivande.
Landskapsrevisorerna, som konstaterar att försäkringsskyddet av landskapets fastigheter är en stor utgiftspost, hänvisar till sin tidigare framförda uppfattning att principerna för landskapets försäkringsansvar bör utredas med beaktande av ekonomiska aspekter och risktagande.
Revisorerna delar uppfattningen att man för framtiden bör utveckla ett system där fastigheternas kapital- och räntekostnader kunde redovisas i budgeten.
Landskapsrevisorerna förutsätter att landskapsstyrelsen fortsätter arbetet med att kartlägga av landskapet ägda fastigheter vars användningsändamål är oklart och överväger omdisponeringar, försäljning eller andra därav påkallade åtgärder.
Finansavdelningens förvaltningsområde
Landskapsstyrelsens framställning med förslag till budget för landskapet Åland år 2002 avläts till lagtinget den 2 november 2001. Lagtinget antog framställningen med vissa ändringar den 21 december 2001. Budgeten balanserade på 239.562.000 euro (224.243.617 euro) och publicerades i Ålands författningssamling nr 1/2002. Genom två tilläggsbudgeter höjdes budgetens slutsumma med 8.352.000 euro ( 9.200.048 euro) eller med 3,5 % ( 4,1%) till 247.424.000 euro ( 233.443.665 euro ). Beloppen inom parentes anger 2001 års motsvarande belopp. Budgeten var den första som uppgjordes i euro.
Som grund för budgeten finns budgetförordningen för landskapet Åland (79/1979 och 94/1997) och landskapslagen om landskapets finansförvaltning (43/1971). Finansförvaltningslagen beaktar inte de förändrade förhållanden som finns på grund av bl.a. de nya bokföringsprinciperna från den 1 januari 1998. Budgeten följs upp enbart per ansvarsområde månatligen och också oftare om så erfordras. En särskild budgetuppföljning totalt per kalendermånad görs inte utan enbart per kalenderår. De redovisningsprinciper för affärsbokföringen som gäller ( inom kontodel I) finns redovisade i korthet i bokslutet liksom även redovisningsprinciperna för budgetuppföljning.
Landskapsrevisorerna har tagit del av hur motsvarande förfaranden och regler fungerar inom statshushållningen. Statens och landskapets bokföring reformerades från den 1 januari 1998, så att en bokföring enligt bokföringslagen togs i bruk inom statsförvaltningen. Med anledning av detta sammanställde statskontoret en handbok om statens bokföring utgående från gällande författningar. Handboken klargör innehållet i bokföringen och underlättar det praktiska bokföringsarbetet. Likaså har staten månatligen en uppföljning av budgetens förverkligande m.m. i form av en sammanställning benämnd ”Statsekonomins finansieringsanalys”. I denna ingår budgetens utfallskalkyl, skatter och inkomster av skattenatur från budgetbokföringen, statens intäkts- och kostnadsanalys, statens balansräkning och statsekonomins finansieringsanalys. Någon motsvarande uppföljning görs inte av landskapsstyrelsen. Inom Ålands hälso- och sjukvård görs däremot regelbundet en budgetuppföljning.
Budgetförverkligandet i sammandrag för år 2002
|
Inkomster: |
|
Euro |
|
För året budgeterades |
239.072.000 |
|
|
Tilläggsbudgeter (ÅFS 41/2002 och 16/2003) |
+8.352.000 |
247.424.000 |
|
Influtit av årets budgeterade inkomster |
225.326.090 |
|
|
Återförda utgiftsrester och reserv.anslag |
10.609.890 |
|
|
Återbokade bidrag |
1.031.573 |
|
|
Nya reserverade inkomster 31.12.2002 |
3.581.671 |
240.549.224 |
|
|
|
|
|
Under budget |
|
6.874.776 |
|
|
|
|
|
Utgifter: |
|
|
|
För året budgeterades |
239.072.000 |
|
|
Tilläggsbudgeter (ÅFS 41/2002 och 16/2003) |
+8.352.000 |
247.424.000 |
|
Utbetalt av årets budgeterade utgifter |
208.859.198 |
|
|
Återförda inkomstrester |
3.063.486 |
|
|
Nya utgiftsrester och res.ansl. 31.12.2002 |
28.959.126 |
240.881.810 |
|
Under budget |
|
6.542.190 |
|
Underskott |
|
332.586 |
I bokslutet över budgetförverkligandet är inkomsterna lägre än utgifterna så att underskottet blir 332.586 euro (överskott 13.227.455 euro).
Ålands hälso- och sjukvård (ÅHS) ingår såsom en väsentlig del av landskapets budget och bokslut.
Skatter och inkomster av skattenatur
En väsentlig del av inkomsterna i budgeten och bokslutet utgörs av skatter och inkomster av skattenatur, främst avräkningsbeloppet med staten och skattegottgörelsen.
|
Avräkningsbelopp och skattegottgörelse år 2002 och 2001 i euro |
||
|
Skattens art |
År 2002 |
År 2001 |
|
Avräkningsbelopp – varav |
160.417.850 |
163.677.879 |
|
förskott från staten |
162.968.000 |
161.964.973 |
|
föregående års avräkningsbelopp |
(159.414.823) |
(169.900.830) |
|
tilläggsbetalning/återbetalning - |
- 2.550.150 |
1.712.903 |
|
Skattegottgörelse som inbetalts för år 2000 resp år 1999, |
6.754.583 |
9.013.355 |
|
Summa avräkningsbelopp och skattegottgörelse beaktat i bokslutet |
167.172.433 |
172.691.234 |
Avräkningsbeloppet med staten har sålunda minskat med 3.260.029 euro eller med 2 % från år 2001. Skattegottgörelsen har minskat med 2.258.772 euro eller med 25,1 % och bägge tillsammans har minskat med 5.518.801 euro eller med 3,2 % från 2001 års nivå.
Jämförelse mellan 2002 års budget och bokslut - avvikelser från budgeten
I denna jämförelse ingår i bokslutssiffrorna de nya inkomstresterna, budgetutgiftsresterna och reserveringarna. Beloppen är angivna i euro. Reserveringarna och övriga överföringar till nästa år är sålunda finansierade genom ovannämnda nya inkomstrester och övriga bokförda inkomster.
Jämförelse mellan 2002 års budget och bokslut
|
Förvaltningsområde |
Budget |
Enl.bokslut inkl. reserveringar |
Över + /underbudget - euro |
Över/ |
|
Inkomster: |
|
|
|
|
|
Lagtinget |
3.000 |
2.535 |
- 465 |
-15,5 |
|
Landskapsstyrelsen |
200.000 |
187.762 |
-12.238 |
-6,0 |
|
Kansliavdelningen |
3.267.000 |
3.284.348 |
+ 17.348 |
+ 0,5 |
|
Finansavdelningen |
10.393.000 |
10.363.851 |
- 29.148 |
-0,3 |
|
Social- o. miljöavd. |
8.638.000 |
8.595.969 |
- 42.031 |
-0,5 |
|
Utbildn. o. kulturavd. |
2.925.000 |
2.882.250 |
-43.750 |
-1,5 |
|
Näringsavdelningen |
6.166.000 |
6.206.035 |
+40.035 |
+0,6 |
|
Trafikavdelningen |
2.386.000 |
2.150.014 |
- 235.986 |
- 9,9 |
|
Skatter o. avg. av skattenatur, ink. av lån o. finansink. |
213.446.000 |
206.876.459 |
- 6.569.541 |
- 3,1 |
|
Sammanlagt |
247.424.000 |
240.549.224 |
- 6.874.775 |
- 2,8 |
|
Underskott |
|
332.586 |
|
|
|
Sammanlagt |
247.424.000 |
240.881.810 |
- 6.542.190 |
- 2,6 |
|
Utgifter: |
|
|
|
|
|
Lagtinget |
2.237.000 |
2.223.760 |
-13.239,90 |
- 0,6 |
|
Landskapsstyrelsen |
2.150.000 |
1.990.158 |
- 159.842 |
- 7,4 |
|
Kansliavdelningen |
20.942.000 |
20.1190.782 |
- 751.218 |
- 3,6 |
|
Finansavdelningen |
30.725.000 |
27.634.811 |
- 3.090.188 |
-10,1 |
|
Social- o. miljöavd. |
85.869.000 |
83.500.235 |
- 2.368.764 |
- 2,8 |
|
Utbildn. o. kulturavd. |
51.316.000 |
49.958.120 |
- 1.257.879 |
- 2,4 |
|
Näringsavdelningen |
28.448.000 |
26.868.476 |
- 1.579.524 |
-5,5 |
|
Trafikavdelningen |
24.720.000 |
24.597.941 |
- 122.059 |
-0,5 |
|
Finansieringsutgifter |
1.017.000 |
3.917.524 |
+ 2.900.524 |
+ 285,2 |
|
Sammanlagt |
247.424.000 |
240.881.810 |
- 6.542.190 |
- 2,7 |
|
|
|
|
|
|
Jämförelsen visar att inkomsterna underskridit budgeten för alla avdelningar och förvaltningsområden förutom för kansliavdelningen och näringsavdelningen. Sammanlagt har inkomsterna underskridit budgeten med 6.874.775 euro.
Beträffande utgifterna har alla förvaltningsområden underskridit budgeten förutom finansieringsutgifterna, som överskridits med 2.900.524 euro.
Överskridningen beror på att återförda inkomstrester överskrider budgeten med 3.063.486 euro. Dessa inkomstrester består av budgeterade och bokförda finansieringsandelar från EU, vilka alltså inte kommer att inflyta och därför belastar bokslutet såsom utgifter. Förutom dessa finansieringsandelar finns en liten post om 8.716 euro som är återförd inkomstrest för försäljning av fastighet. Sammanlagt har utgifterna underskridit budgeten med 6.542.190 euro.
Uppdelningen av verksamhetsutgifter i undermoment är synlig enbart i budgeten. Hur dessa undermoment sedan förverkligats och pengarna används redovisas inte t.ex. till landskapsstyrelsen. De interna revisorerna får inte heller med jämna mellanrum rapporter om budgetförverkligandet och förverkligandet på den nivå som finns under verksamhetsutgifter. Inte heller sker en fortlöpande redovisning totalt för balansens konton för landskapsstyrelsen som sådan eller till revisorerna utan enbart bokslutsavstämningen per 31.12. redovisas.
Överskridning av fasta anslag, reservationsanslag (R), (VR) och förslagsanslag (F)
I bokslutet för år 2002 kunde observeras anslagsöverskridningar i 12 (18)) fall. De överskridna beloppen utgör sammanlagt 3.102.397 (187.674) euro. Den största enskilda överskridningen är anslaget för återförda inkomstrester om 3.046.486 euro.
I de fall där inkomsterna inte inflyter enligt budget utan under budget verkar det för litet influtna beloppet såsom överskridning av budgetanslag eller resultatförsämrande.
Vid genomgång av bokslutet kunde noteras att budgetinkomsterna var under budget i 27 fall. De uteblivna inkomstbelopp, som inte överförts till år 2003, var 17.160.081 euro. Av dessa belopp utgjorde det belopp som inte influtit på inkomstmomentet för finansieringslån merparten eller 16.386.000 euro. De övriga bortfallen var därför små. Bland de poster som inte influtit finns övrig trafik – försäljning av flygplan och inkomster från oljeskyddsfonden vilka är under budget 753.000 euro och varav 463.000 euro överförs till år 2003. De uteblivna inkomsterna kompenseras budgetmässigt huvudsakligen genom att utgiftsrester, reservationsanslag och återbokade anslag återförts till betydande belopp om 11.641.463 euro eller 8.971.463 euro över budget.
Vissa större budgetposter av oinflutna inkomster har överförts till år 2003 och verkar i detta fall inte resultatförsämrande. Bland de större posterna som överförs till år 2003 som inkomstrester syns Postens inkomster 380.000 euro och EU:s finansieringsandel för mål 3 376.000 euro.
Jämförelse mellan 2001 och 2002 års bokslut
Från ingången av år 1998 reformerades redovisningen inom landskapsförvaltningen så att de principer som gäller för affärsbokföring började tillämpas. Detta betyder att bokföringslagen följs i tillämpliga delar, men vissa speciallösningar finns till följd av att landskapet bedriver offentlig verksamhet som i flera avseenden skiljer sig från privat verksamhet och de redovisningskrav som ställs på denna.
Bokslutssiffrorna för budgetförverkligandet för de olika förvaltningsområdena för år 2002 jämförda med motsvarande siffror för år 2001 framgår av tabellen nedan.
Jämförelse mellan 2001 och 2002 års bokslut - budgetens förverkligande
|
Förvaltningsområde |
2001 euro |
2002 euro |
Ökning + Minskning - |
% |
|
Budgetinkomster: |
|
|
|
|
|
Lagtinget |
4.110 |
2.535 |
-1.575 |
- 38,3 |
|
Landskapsstyrelsen |
201.265 |
187.762 |
- 13.503 |
- 6,7 |
|
Kansliavdelningen |
3.630.265 |
3.284.348 |
- 345.917 |
-9,5 |
|
Finansavdelningen |
11.345.035 |
10.363.851 |
- 981.184 |
- 8,6 |
|
Social- och miljöavdelningen |
7.664.079 |
8.595.969 |
+ 931.890 |
+ 12,2 |
|
Utbildningsavdelningen |
3.322.957 |
2.882.250 |
- 440.707 |
- 13,3 |
|
Näringsavdelningen |
5.141.967 |
6.206.035 |
+ 1.064.068 |
+ 20,7 |
|
Trafikavdelningen |
1.692.822 |
2.150.014 |
+ 457.192 |
+ 27,0 |
|
Skatter och avgifter av skattenatur, inkomster av lån och finansieringsinkomster |
206.561.310 |
206.876.459 |
+ 315.149 |
+ 0,2 |
|
Budgetinkomster sammanlagt |
239.563.815 |
240.549.224 |
+ 985.409 |
+ 0,4 |
|
|
|
|
|
|
|
Budgetutgifter: |
|
|
|
|
|
Lagtinget |
2.092.027 |
2.223.760 |
+ 131.733 |
+ 6,3 |
|
Landskapsstyrelsen |
2.095.499 |
1.990.158 |
-105.341 |
- 5,0 |
|
Kansliavdelningen |
15.474.922 |
20.190.782 |
+ 4.715.860 |
+ 30,5 |
|
Finansavdelningen |
25.108.940 |
27.634.811 |
+ 2.525.871 |
+ 10,1 |
|
Social- och miljöavdelningen |
77.211.392 |
83.500.235 |
+6.288.843 |
+ 8,1 |
|
Utbildningsavdelningen |
51.309.799 |
49.958.120 |
- 1.351.679 |
- 2,6 |
|
Näringsavdelningen |
25.256.499 |
26.868.476 |
+ 1.611.977 |
+ 6,4 |
|
Trafikavdelningen |
23.957.073 |
24.597.941 |
+ 640.868 |
+ 2,7 |
|
Finansieringsutgifter |
3.830.207 |
3.917.524 |
+ 87.317 |
+ 2,3 |
|
Budgetutgifter sammanlagt |
226.336.360 |
240.881.810 |
+ 14.545.450 |
+ 6,4 |
|
|
|
|
|
|
|
Överskott/underskott - |
13.227.455 |
- 332.586 |
- 12.894.869 |
- 97,5 |
Inkomster
Inkomsterna minskade inom alla förvaltningsområden förutom beträffande social- och miljöavdelningen, näringsavdelningen och trafikavdelningen.
Utgifter
Enligt bokslutet för år 2002 har utgifterna ökat inom alla förvaltningsområden förutom vad gäller landskapsstyrelsen och utbildnings- och kulturavdelningen. Utgifterna för dessa två områden har minskat med 105.341 respektive 1.351.679 euro. Social- och miljöavdelningen har den största nominella ökningen, följd av kansliavdelningen (största procentuella ökning) finansavdelningen och näringsavdelningen.
Reserveringar av budgetutgifter och -inkomster
Det nutida budget- och redovisningssystemet innehåller en ny typ av anslag benämnt (VR), verksamhetsutgifter. Anslaget står till förfogande i två år och indras därefter om det inte förbrukats. Relationen angående inkomstrester, utgiftsrester och reservationsanslag från tidigare år inklusive reserveringarna för verksamhetsutgifter för de olika förvaltningsområdena framgår av nedanstående tabell.
Relation angående inkomstrester, utgiftsrester och reservationsanslag inkl. reserveringar för verksamhetsutgifter
|
Förvaltningsområde |
1.1.2002 |
Förbrukning 2002 |
Återförts 2002 |
Återstår 31.12.2002 |
Sammanlagt 31.12.2002 |
|
Inkomstrester: |
5.385.535 |
1.287.552 |
3.061.088 |
1.036.895 |
1.036.895 |
|
Nya inkomstrester: |
|
|
|
3.581.671 |
3.581.671 |
|
Landskapsstyrelsen |
|
|
|
30.000 |
30.000 |
|
Kansliavdelningen |
|
|
|
393.000 |
393.000 |
|
Finansavdelningen |
|
|
|
- |
- |
|
Social- och miljöavdelningen |
|
|
|
- |
- |
|
Utb. o. kulturavdeln. |
|
|
|
451.500 |
451.500 |
|
Näringsavdelningen |
|
|
|
2.244.171 |
2.244.171 |
|
Trafikavdelningen |
|
|
|
463.000 |
463.000 |
|
Skatter och avgifter av skattenatur |
|
|
|
- |
- |
|
Inkomstrester sammanlagt |
|
|
|
4.618.566 |
4.618.566 |
|
Utgiftsrester och reservationsanslag: |
|
|
|
|
|
|
Lagtinget |
75.200 |
70.361 |
4.841 |
0,00 |
|
|
nya reserveringar |
|
|
|
0,00 |
|
|
Lagtinget totalt |
|
|
|
0,00 |
|
|
Landskapsstyrelsen |
417.146 |
388.513 |
28.633 |
0,00 |
|
|
Nya reserveringar |
|
|
|
317.234 |
|
|
Landskapsstyrelsen totalt |
|
|
|
317.234 |
317.234 |
|
Kansliavdelningen |
10.825.714 |
4.125.838 |
846.201 |
5.853.675 |
|
|
Nya reserveringar |
|
|
|
9.042.957 |
|
|
Kansliavdelningen totalt |
|
|
|
14.896.632 |
14.896.632 |
|
Finansavdelningen |
13.923.443 |
2.645.991 |
4.072.093 |
7.205.359 |
|
|
Nya reserveringar |
|
|
|
2.456.091 |
|
|
Finansavdelningen totalt |
|
|
|
9.661.450 |
9.661.450 |
|
Social- och miljöavd. |
5.152.847 |
2.695.481 |
192.858 |
2.264.508 |
|
|
Nya reserveringar |
|
|
|
2.464.107 |
|
|
Social- och miljöavd. totalt |
|
|
|
4.728.615 |
4.728.615 |
|
Utbildnings- och kulturavd. |
8.089.838 |
5.047.396 |
434.456 |
2.607.986 |
|
|
Nya reserveringar |
|
|
|
3.956.803 |
|
|
Utbildn-. o. kulturavd. totalt |
|
|
|
6.564.789 |
6.564.789 |
|
Näringsavdelningen |
13.605.159 |
4.737.379 |
4.994.276 |
3.873.504 |
|
|
Nya reserveringar |
|
|
|
8.190.936 |
|
|
Näringsavdelningen totalt |
|
|
|
12.064.440 |
12.064.440 |
|
Trafikavdelningen |
2.923.696 |
2.255.073 |
36.534 |
632.090 |
|
|
Nya reserveringar |
|
|
|
2.463.127 |
|
|
Trafikavdelningen totalt |
|
|
|
3.095.217 |
3.095.217 |
|
Finansieringsutgifter totalt |
|
|
|
0,00 |
|
|
Summa gamla utgiftsr. o. reserv. anslag |
55.013.043 |
21.966.031 |
10.609.890 |
22.437.122 |
22.437.122 |
|
Nya reserveringar |
|
|
|
28.959.126 |
28.959.126 |
|
Utgiftsrester och reservationer sammanlagt |
55.013.043 |
21.966.031 |
10.609.890 |
51.396.248 |
51.396.248 |
Inkomstresterna har minskat från 5,4 miljoner euro till 4,6 miljoner euro eller med 0,8 miljoner euro eller 14,8 procent. Minskningen beror på att tidigare bokförda inkomstrester förbrukats till ett belopp av 1,3 miljoner euro, att inkomstrester för EU-stöd återförts under år 2002 till ett belopp om 3,1 miljoner euro och att nya inkomstrester om 3,6 miljoner euro tillkommit
Utgiftsrester och reservationer har minskat från 55,0 miljoner euro till 51,4 miljoner euro eller med 3,6 miljoner euro eller med 6,5 procent. Mest reservationer har kansliavdelningen med 14,9 miljoner euro, näringsavdelningen med 12,1 miljoner euro och finansavdelningen med 9,7 miljoner euro.
Målformuleringar i budgeten och redovisningen av dem i berättelsen
Landskapsrevisorerna har noterat att landskapsstyrelsen fortsatt med utvecklingsarbetet beträffande målformuleringar i budgeten i avsikt att upplysa om verksamhetens inriktning och de resultatmål som eftersträvas så att lagtinget klart kan omfatta dessa eller ändra på dem i samband med att budgeten fastställs. Den delegering som skett uppifrån och ner förutsätter dylika målformuleringar och resultatmål samt redovisning av dem för att landskapsstyrelsen och framför allt lagtinget skall kunna utöva den kontroll som den ökade delegeringen medfört. Målformuleringar finns därför nu för i stort sett alla avdelningar och i stor utsträckning även för byråer och enheter inom avdelningen liksom också en redogörelse för hur målformuleringarna och resultatmålen har förverkligats. Redogörelsen ingår i landskapsstyrelsens berättelse.
Revisorerna har granskat budgeten för år 2002 avseende målformuleringarna och redovisningen av deras förverkligande i landskapsstyrelsens berättelse. Vid denna granskning kunde revisorerna konstatera att målformuleringen sker för majoriteten av förvaltningsområdena liksom även redovisning av hur de förverkligats. Budgeten ger därför en god information om verksamhetens inriktning och utveckling samt om målsättningarna som lagtinget fastställt genom budgeten. Revisorerna noterar att informationen om verksamhetens inriktning samt om hur mål förverkligats utvecklats och förbättrats också i landskapsstyrelsens berättelse.
Landskapsrevisorerna noterade föregående år i fråga om social- och miljövårdens förvaltningsområde att i ett flertal fall har redovisats att konkreta mål inte förverkligats utan att orsak härtill givits. Påpekandet om redovisningen för byråerna inom social- och hälsovårdsavdelningen gäller också rent generellt för andra avdelningar och byråerna och enheterna inom dessa avdelningar. Det är därför meningsfullt att förvaltningsområdena kontinuerligt arbetar med att utveckla och förbättra sina målformuleringar och resultatmål samt överväger och utvecklar de nivåer för vilka landskapsstyrelsen redovisar ävensom redovisningen av mätetal för verksamheten.
Beträffande Ålands hälso- och sjukvård ingår en omfattande mängd målformuleringar i budgeten på landskapsstyrelse och lagtingsnivå. För denna nivå redovisas inte i landskapsstyrelsens berättelse. Detta betyder att landskapsstyrelsen på sin nivå inte särskilt följt upp resultatmålen för hälso- och sjukvårdsorganisationen. En särskild plan för hälso- och sjukvården har presenterats för lagtinget i samband med budgeten och senare fastställts av landskapsstyrelsen. En uppföljning på landskapsstyrelsenivå med tanke på de av lagtinget beviljade medlen och de i budgeten redovisade målformuleringarna vore därför naturlig, speciellt med tanke på de stora tilläggsbudgeter som hälso- och sjukvårdsorganisationen begärt och beviljats för år 2002.
Ålands hälso- och sjukvård har uppgjort en omfattande berättelse för verksamhetens inriktning under år 2002, dock utan att i sin redogörelse på ett systematiskt sätt anknyta till målformuleringarna i hälso- och sjukvårdsplanen.
Resultaträkningen ingår i bokslutet som Ålands landskapsstyrelse presenterat och intas därför inte i denna berättelse. Resultaträkningen uppvisar ett underskott om 19.452.440 euro. Resultatet har försämrats från år 2001 då underskottet var 1.675.154 euro. Det försämrade resultatet beror främst på ökade kostnader för verksamheten 9,4 miljoner euro, ökning av avskrivningar 0,9 miljoner euro, ökade pensionskostnader 0,5 miljoner euro samt minskade skatter och intäkter av skattenatur 4,6 miljoner euro. Överföring av kostnader för avdelningsuppgifter har ökat med 2,2 miljoner euro. Verksamhetens inkomster har ökat något med 0,3 miljoner euro.
Balansen ingår i bokslutet som Ålands landskapsstyrelse presenterat och intas därför inte i denna berättelse. Balansen uppvisar samma underskott för perioden som resultaträkningen, nämligen 19.452.440 euro. De enskilda posterna framgår av landskapsstyrelsens bokslut.
På balansens aktiva kan noteras att kostfristiga placeringar samt kassa- och banktillgodohavanden har minskat från 89,6 miljoner euro till 70,7 miljoner euro. På passiva sidan noteras att pensionsansvarsskulden nu bokförts till ett belopp om 445.000.000 miljoner euro mot tidigare 336.375.853 euro. Förändringen är 108.624.147 euro eller 32,3 %.
Tillämpningen av affärsbokföringens principer innebär att även förmedlade lån skall ingå i förteckningen över skuldförbindelser förutom att dessa ingår i lånefordringarna. Kvarstående skuldförbindelser inklusive förmedlade lån utgjorde vid årsskiftet 8,7 (9,5) miljoner euro. Finansieringslån har inte upptagits under de senaste åren och inte heller under år 2002. Totalbeloppet av utestående lån per 31.12.2002 inklusive kassalånen utgjorde 67,8 (67,5) miljoner euro och ingår i balansen under lånefordringar. Kassalånen uppgick härvid till 2,5 (2,1) miljoner euro. Mottagare av kassalån är Nordiska ministerrådets skärgårdssamarbete, INTERREG och Nordens institut på Åland.
Landskapsrevisorerna finner att budgetmedlens förvaltning och användningen av resurserna redovisats i bokslutet och i förvaltningsberättelsen. Bokslutet innehåller enligt revisorernas uppfattning inga väsentliga fel eller brister och ger tillräcklig information. Dock kunde landskapsstyrelsen överväga att utveckla redovisningen för avdelningarna i syfte att redovisa även för kostnaderna och intäkterna såsom dessa utfaller för de byråer och andra enheter som finns inom avdelningarna. Landskapsstyrelsen har vid budgetförverkligandet underskridit den av lagtinget antagna budgeten på utgiftssidan med 6.542.190 euro. I fråga om inkomsterna har budgeten underskridits med 6.874.776 euro. Ett budgetmässigt underskott om 332.586 euro har därför uppstått.
Resultaträkningen för år 2002 uppvisar ett underskott om 19.452.440 euro. Underskottet föregående år var 1.675.154 euro. Landskapsrevisorerna finner det synnerligen oroväckande att den neråtgående trenden för resultatutvecklingen fortsätter. Eftersom det försämrade resultatet delvis beror på minskade avräkningsbelopp och lägre skattegottgörelse från staten bör det försämrade resultatet enligt landskapsrevisorernas uppfattning stävjas genom kraftfulla insatser på utgiftssidan.
Revisorerna har noterat att landskapsstyrelsen under ett flertal år aktivt arbetat för att utveckla målformuleringarna i budgeten och följa upp dem i berättelsen. Landskapsrevisorerna anser att denna utveckling är viktig. Beträffande uppföljningen av målformuleringarna och planen för Ålands hälso- och sjukvård har landskapsrevisorerna med oro noterat att varken Ålands hälso- och sjukvård eller landskapsstyrelsens hälso- och sjukvårdsbyrå följt upp hälso- och sjukvårdsplanen och målformuleringarna i budgeten. En noggrann uppföljning bör enligt revisorernas uppfattning göras för Ålands hälso- och sjukvård eftersom målformuleringarna ingår på landskapsstyrelsenivå och lagtingsnivå i budgeten och det finns en särskild plan som fastställs av landskapsstyrelsen samt med hänsyn till att Ålands hälso- och sjukvård förbrukar en väsentlig del av medlen i landskapets budget.
Landskapsrevisorerna anser att anlitande av utomstående konsulter bör ske med försiktighet och utgående från klara formuleringar i budgeten. Konsulttjänsterna skall enligt revisorernas åsikt konkurrensutsättas i tillräcklig omfattning samtidigt som uppdraget och dess resultat skall vara entydigt formulerat och klart ange hur resultatet slutredovisas.
Ålands landskapsandelssystem jämfört med statsandelssystemet i riket
Utgångspunkter för utredningen och metod
I landskapsrevisorernas berättelse för år 2000 beskrivs landskapsandelssystemet detaljerat. En ny landskapsandelslagstiftning trädde i kraft den 1 januari 1994 och revisorerna gav en redogörelse över utfallet av det tidigare systemet och det nu gällande.
På uppdrag av landskapsrevisorerna har Finlands kommunförbund utarbetat en rapport där utfallet av Ålands landskapsandelssystem jämförs med utfallet av rikets statsandelssystem. I rapporten jämförs fyra åländska kommuner med fyra liknande kommuner i riket. För samtliga åtta kommuner har landskapsandelar och statsandelar räknats ut. På så sätt erhållits en bidragsjämförelse både enligt landskapets och enligt rikets system. Jämförelsen har gjorts på basis av verksamheten år 2002 i enlighet med de bestämmelser som gällde för landskaps- och statsandelar.
Utredningen ingår i sin helhet som bilaga till denna revisionsberättelse.
Utredningen har gjorts i form av en redogörelse för skillnaderna mellan de olika systemen belyst med åtta konkreta kommunvisa exempel, varav fyra åländska exempelkommuner och fyra jämförelsekommuner från riket, för vilka har räknats ut bidraget enligt båda systemen. Jämförelsen har gjorts på basis av verksamheten samt landskaps- och statsandelsbestämmelserna för år 2002. Som åländska exempelkommuner och fastländska jämförelsekommuner har valts:
|
Kommun |
Invånarantal 31.12.2001 |
Areal, km2 |
Befolkn.täthet
|
|
Mariehamn |
10 609 |
11,60 |
914,57 |
|
Jomala |
3 356 |
141,99 |
23,64 |
|
Sund |
1 013 |
108,50 |
9,34 |
|
Brändö |
501 |
102,88 |
4,87 |
|
Fredrikshamn |
9 783 |
18,73 |
522,32 |
|
Sjundeå |
4 918 |
241,55 |
20,36 |
|
Maxmo |
1 074 |
146,26 |
7,34 |
|
Houtskär |
662 |
120,53 |
5,49 |
Andelssystemen för anläggningsprojekt har jämförts utgående från totalbelopp på nationell nivå, eftersom en granskning utgående från bara vissa kommuner inte nödvändigtvis ger en rättvisande bild av eventuella skillnader.
Strukturen i stort
Kommunernas lagstadgade uppgifter på Åland avviker i praktiken i viss mån jämfört med de finländska. De åländska kommunerna sköter inte sjukvården direkt utan den administreras direkt av Ålands landskapsstyrelse genom ÅHS. Kostnaderna för gymnasieutbildning samt yrkes- och yrkeshögskoleutbildning finansieras inte heller i landskapsandelssystemet. Kostnaderna för sjukvård, gymnasieutbildning samt yrkes- och yrkeshögskoleutbildningen utgjorde sammanlagt ca en tredjedel, eller 34 % av kommunsektorns totalutgifter i riket.
Trots skillnader i uppgifter är grundstrukturen i de båda systemen i stort sett den samma. Sålunda omfattar båda systemen en allmän andel, uppgiftsbaserade andelar för socialväsendet och bildningsväsendet, med undantag för hälso- och sjukvården som inte handhas av de åländska primärkommunerna. Dessutom omfattar båda systemen ett utjämningssystem samt landskaps-/statsandelar för investeringar. Men inom de olika delarna finns även skillnader, såväl större som mindre.
Den konkreta jämförelsen av andelssystemens resultat för de specifika kommunerna försvåras av att det fastländska systemet omfattar en finansieringsandel för den enskilda kommunen som räknas ut som ett eurobelopp per invånare som avdras i statsandelskalkylen för helheter som inte är jämförbara i de olika systemen. Det åländska landskapssystemet omfattar inte begreppet kommunal finansieringsandel.
Det åländska utjämningssystemet är av kompletterande natur, de kommuner som ligger under medeltalet får komplettering (tillägg i totalsystemet), medan utjämningssystemet i riket ur statens synvinkel i princip (dock inte helt) är ett kostnadsneutralt utjämningssystem där de kommuner som ligger över medeltalet finansierar utjämningen via en negativ utjämning.
Det åländska landskapssystemet beaktar, av naturliga orsaker, inte språkförhållanden. I det finska systemet beaktas språkförhållandena i den allmänna statsandelen och i statsandel för grundskola.
Såväl landskapsandelarna som statsandelarna är s.k. kalkylerade andelar. Utgångspunkten är att via matematiska modeller komma fram till objektivt sett möjligast rättvisa statsandelsbelopp enligt givna kriterier. Däremot är systemens primära uppgift inte att styra kommunernas beslutsfattande i fråga om den kommunala servicen. Kommunerna har i princip rätt att använda andelarna så som de finner för gott utgående från den lagstiftning som berör den service som kommunerna skall producera.
Detaljbestämmelserna
Ett sammandrag av skillnaderna i systemens egenskaper framgår ur bilaga 2 i den till berättelsen fogade utredningen. Ingen del av landskapsandelarna uträknas på exakt samma sätt och enligt samma grunder som statsandelarna. Bosättningsstrukturgrupperingens betydelse i landskapsandelssystemet är central. Via den beaktas bl.a. befolkningstäthet och skärgårdsförhållanden. Det här syns väl i den allmänna landskaps-/statsandelen. Socialsektorns statsandelar beaktar nästan helt andra kriterier (sysselsättning, arbetslöshet, fjärr- och skärgårdsförhållanden) än landskapsandelen (specialomsorgens kostnader, befolkningstäthet). Mest skiljer sig landskapsandelarna för grundskolan, där statsandelen i motsats till landskapsandelen räknas ut per elev och utbetalas åt upprätthållaren och inte åt hemkommunen. Även grundskolans kriterier i övrigt skiljer sig från varandra i viss mån. Skillnaderna mellan kriterierna i bildningssektorns övriga andelar (medborgarinstitut, bibliotek, kultur- idrotts- och ungdomsverksamhet) är inte så stora.
Lagstiftningen för bidragen för anläggningstillgångar är liknande med undantag av rikets bidragsbestämmelser för utvecklingsprojekt, som saknas på Åland.
Landskaps- och statsandelsuträkningar för år 2002
Uträkningsprinciper för exempel- och jämförelsekommunerna
Landskapsandelsuträkningarna för de åländska kommunerna har använts som sådana. På motsvarande sätt har för de finländska jämförelsekommunerna uträknats vad landskapsandelen skulle bli enligt det åländska systemet. Från de fastländska kommunernas statsandelsberäkningar har utelämnats statsandelen (samt finansieringsandels-”andelen”) för de funktioner som de åländska kommunerna inte handhar. För de åländska kommunernas del har räknats ut vilken statsandelen skulle bli på motsvarande sätt.
Socialvården
Grundbeloppen per invånare var under år 2002 följande:
|
Åldersgrupp |
Landskapsandel |
Statsandel |
Skillnad euro |
Statsandel i % av landskapsandel |
|
0-6 år |
5 493,55 |
4 145,46 |
1 348,09 |
75,5 % |
|
7-64 år |
237,07 |
95,94 |
-58,87 |
124,8 % |
|
65-74 år |
1 975,59 |
553,89 |
1 421,70 |
28,0 % |
|
75-84 år |
1 975,59 |
3 242,81 |
-1 267,22 |
164,1 % |
|
85 - |
3 052,86 |
9 159,27 |
-6 106,41 |
300,0 % |
Skillnaderna mellan de olika systemens resultat är markant. Av kommunerna skulle städerna och skärgårdskommunerna få mera statsandel än landskapsandel medan resultatet för de övriga kommunerna skulle vara tvärtom. Skillnaderna beror bl.a. på den stora skillnaden mellan eurobeloppet som betalas per invånare över 85 år (landskapsandel 3 052,86 euro per invånare, statsandel 9 159,27 euro/invånare). Effekten syns tydligast för kommunerna Brändö och Houtskär som relativt sett har flere över 85-åringar än de övriga kommunerna och därmed skulle erhålla mera statsandel än landskapsandel. Av samma orsak blir statsandelen för Jomala och Sjundeå liten, eftersom de kommunerna har proportionellt sett få invånare över 85 år.
En annan orsak till skillnader är bosättningsstrukturgrupperingen i landskapsandelssystemet. I det fallet syns effekten tydligt för Mariehamn / Fredrikshamn, som på grund av bosättningsstrukturgrupperingen får ca en tredjedel mindre landskapsandel per invånare än de övriga kommunerna.
Grundskola
I syfte att få mera jämförbara uppgifter har landskapsandelen i den här undersökningen jämförts med den statsandel som totalt utbetalas åt olika kommuner för de grundskoleelever vars hemkommun är respektive fastländska jämförelsekommun. För de åländska kommunerna har statsandelsuträkningarna gjorts utgående från antagandet att var och en kommun själv skulle sköta all grundutbildning för sina invånare. Av de åtta kommunerna skulle sex kommuner erhålla mera statsandel än landskapsandel och två (Fredrikshamn och Houtskär) erhålla mindre statsandel än landskapsandel.
I nedanstående tabell jämförs grundskolans landskapsandel med den summa statsandel som utbetalats åt olika upprätthållarsamfund för de elever som är hemmahörande i respektive kommun (riket) och den statsandel som de åländska kommunerna skulle erhålla om de skötte grundskoleutbildningen för sina egna invånare, mätt i euro per 6 – 15-åring:
|
Kommun |
Landskapsandel |
Statsandel |
Skillnad |
|
Mariehamn |
1 381,12 |
2 042,49 |
-661,37 |
|
Jomala |
1 846,21 |
2 858,40 |
-1 012,19 |
|
Sund |
1 737,55 |
3 533,47 |
-1 795,93 |
|
Brändö |
4 352,88 |
5 291,45 |
-938,57 |
|
Fredrikshamn |
1 601,48 |
1 277,43 |
324,05 |
|
Sjundeå |
1 847,32 |
2 268,17 |
-420,84 |
|
Maxmo |
2 295,24 |
3 152,20 |
-856,96 |
|
Houtskär |
4 674,68 |
4 245,13 |
429,54 |
Medborgarinstitut
Av exempel- och jämförelsekommunerna är det enbart Mariehamn, Maxmo och Houtskär som har egna medborgarinstitut. För alla tre kommuner är statsandelen för medborgarinstitutet klart högre än landskapsandelen. Skillnaden beror främst på den högre statsandelsprocenten i riket.
Bibliotek
Exempel- och jämförelsekommunerna representerade samtliga fyra bosättningsstrukturgrupper enligt det åländska systemet, samt alla fem bosättningsstrukturgrupper enligt det fastländska systemet med undantag av bosättningsstrukturgrupp 2, vilket innebär att exemplen relativt bra beskriver skillnaderna mellan systemen. Statsandelen i procent av landskapsandelen är (åländsk strukturgrupp/fastländsk strukturgrupp):
- 135 % i strukturgrupp 4/5 (Mariehamn och Fredrikshamn)
- 90 % i strukturgrupp 3/4 (Jomala och Sjundeå)
- 115 % i strukturgrupp 2/3 (Sund och Maxmo)
- 168 % i strukturgrupp 1/1 (Brändö och Houtskär)
De relativt stora skillnaderna i resultatet mellan de olika strukturgrupperna beror dels på en lägre statsandelsprocent i den åländska strukturgruppen 4, men främst på att finansieringsandelen i det fastländska systemet är ett fast eurobelopp per invånare som i motsats till ett procentbaserat avdrag förstärker skillnaden mellan grupperna.
Idrottsverksamhet
Landskapsandelen blir en aning högre än statsandelen i kommuner med en annan bosättningsstrukturgrupp än grupp 4. I absoluta tal blir statsandelen fyra euro per invånare och landskapsandelen mellan fyra och fem euro per invånare. Skillnaden i absoluta tal är marginell, eller under en euro per invånare.
Ungdomsverksamhet
Landskapsandelen varierar beroende på bosättningsstrukturgrupp mellan 2 och 2,5 euro per invånare. Statsandelen uppgår i alla exempelkommuner till ca 1,5 euro per invånare. Procentuellt sett är skillnaderna stora, statsandelen i procent av landskapsandelen uppgår till mellan 52 % (Brändö) och 80 % (Mariehamn). I absoluta tal är skillnaden liten, mellan 0,4 och 1,2 euro per invånare.
Kulturverksamhet
Landskapsandelen är mellan drygt 1,5 och knappt 2 euro per invånare medan statsandelen uppgår till ca 0,9 euro per invånare (ca 1,2 euro per invånare om grundundervisning i konst beaktas). Statsandelen uppgår till mellan 47 och 55 % av landskapsandelen. I absoluta tal är skillnaden liten, mellan 0,7 och 1 euro per invånare.
Allmän landskaps-/statsandel
Skillnaden i beräkningsgrunderna leder till att andels-”strukturerna” avviker klart från varandra, även om resultatet för Mariehamn och Fredrikshamn blir i det närmaste identiska i de båda systemen. Eftersom det åländska systemet utöver skärgårdsförhållanden även beaktar befolkningstäthet blir skillnaderna mellan det åländska och det fastländska systemet stort i kommuner som har liten befolkningstäthet men ingen eller liten skärgård. Men även skärgårdskommunerna (Brändö och Houtskär) erhåller på grund av bosättningsstrukturgruppskoefficienten ca dubbelt mera landskapsandel än statsandel.
Komplettering/utjämning på basis av skatteinkomster
Den största enskilda skillnaden mellan de olika systemen uppstår i form av det utjämningsavdrag som Mariehamn skulle råka ut för enligt det fastländska systemet. Avdraget skulle uppgå till över 4,8 milj. euro vilket motsvarar ca 457 euro per invånare.
Landskaps-/statsandelar för driftshushållning totalt efter komplettering och utjämning
Även om skillnaderna i resultatet för systemens olika delar är relativt stora blir den totala statsandelen för Jomala, Sund, Brändö och Maxmo ganska nära den totala landskapsandelen. För de här kommunernas del eliminerar skillnaderna varandra. Däremot skulle Mariehamn stad på grund av den stora negativa utjämningen i statsandelarna på basis av skatteinkomster erhålla en statsandel totalt som skulle uppgå till bara 28,9 % av landskapsandelen. Motsvarande procentsats för Jomala är 103,7 %, för Sund 103,2 % och för Brändö 103,6 %.
Den allmänna landskapsandelens relativa tyngd är större än den allmänna statsandelens. Skillnaden uppvägs delvis av att bildningssektorns statsandelar i de flesta av de granskade kommunerna inklusive alla fyra åländska kommuner är större än motsvarande landskapsandelar.
Landskapsandel / statsandel för anläggningsprojekt
Mätt i euro per invånare beviljas klart mera landskapsandel för anläggningsprojekt på Åland än i riket. Om man beaktar både andelar för social(och hälsovårds)sektorn och utbildningssektorn och räknar ut ett medeltal för åren 2002 och 2003 blir resultatet följande:
Landskapsandel: ca 208 euro/invånare/år
Statsandel: ca 14 euro/invånare/år (inkl. gymnasier samt sjukvård)
På det här sättet uträknad utgör statsandelen endast 7 % av landskapsandelen mätt i euro per invånare. Skillnaden kanaliseras till de åländska kommunerna både i form av högre landskapsandelsprocent och på så sätt att en större andel av verkställda anläggningsprojekt finansieras med landskapsandelar än motsvarande statsandelsfinansiering i riket.
Andelssystemens struktur
Det åländska systemet är enklare till sin struktur och mera ”genomskinligt” än det fastländska. Det här är en positiv egenskap som det lönar sig att så långt som möjligt bevara.
Bosättningsstrukturgrupperingen i landskapsandelsystemet är av central betydelse, framför allt i den allmänna landskapsandelen och landskapsandelen för grundskolan. Med hjälp av bosättningsstrukturgrupperingen anpassas landskapsandelens storlek till de varierande förhållanden som i väsentlig grad påverkar kostnaderna för serviceproduktionen. Eftersom bosättningsstrukturgruppernas antal är begränsat till fem, samtidigt som skillnaderna i kommunstruktur är stora, innebär det här att ”stegen” mellan grupperna kan bli stora.
Bosättningsstrukturgrupperingens roll ersätts i de fastländska statsandelarna ofta av faktorer och koefficienter som steglöst varierar då förhållandena förändras. Exempel på det här är befolkningstätheten i grundskolans statsandel, sysselsättningskoefficienten och arbetslösheten i socialsektorns statsandel. Koefficienternas tyngd baserar sig på kostnadsutredningar som i viss mån kan vara föråldrade. En fördel med sådana koefficienter är att stats-/landskapsandelen inte gör stora ”hopp” då förhållandena ändras i kommunen. Nackdelen med koefficienterna är att ”genomskinligheten” i viss mån lider.
Bibliotekets landskapsandel är beroende på såväl egen strukturgruppering (fyra grupper) som landskapsandelsprocent på basis av bosättningsstrukturgrupp (i praktiken två grupper).
Landskaps-/statsandelarnas nivå
De vägda medeltalen (euro per invånare) för andelarna för driftshushållningen i exempel- och jämförelsekommuner år 2002 var följande:
|
|
Landskapsandel |
Statsandel |
Skillnad |
|
Socialvård |
272,66 |
269,54 |
3,12 |
|
Bildningssektorn |
238,90 |
299,18 |
-60,28 |
|
Allmän ls/statsandel |
54,17 |
27,47 |
26,70 |
|
Komplettering/utjämning |
74,27 |
-135,13 |
209,39 |
|
Totalt |
640,00 |
461,07 |
178,93 |
Trots att statsandelen i de åtta kommunerna sammanlagt uppgick till bara 72 % av landskapsandelarna kan man inte utan vidare dra den slutsatsen att landskapsandelssystemet generellt sett skulle vara ”generösare”. Den relativt stora skillnaden beror mycket långt på speciella ovan redovisade kommunvisa faktorer och faktorer i andelssystemens struktur, som med ett litet kommunurval i det här fallet påverkar resultatet mycket.
Däremot är det uppenbart att landskapsandelsnivån för anläggningsprojekt mätt i euro per invånare är klart högre än motsvarande nivå för statsandelarna i riket. På basen av uppgifterna för hela landet åren 2002 och 2003 uppgår skillnaden till närmare 200 euro per invånare trots att statsandelsbeloppen omfattar även hälso- och sjukvård samt gymnasier. Statsandelen för anläggningsprojekt mätt i euro per invånare uppgick till endast 7 % jämfört med landskapsandelen.
Enligt landskapsrevisorernas uppfattning visar jämförelsen att skillnaden mellan utfallet i landskapsandelssystemet och statsandelssystemet inte är så stor. Den största skillnaden är att landskapet finansierar kommunala anläggningsprojekt i en helt annan utsträckning än vad som förekommer i riket. Revisorerna konstaterar att den i jämförelse med riket synnerligen omfattande finansieringen av anläggningskostnader i de åländska kommunerna kan leda till driftskostnader som framdeles blir en betydande tilläggskostnad både för kommunerna och landskapet.
Landskapsrevisorerna konstaterar att en förskjutning av åldersstrukturen i de åländska kommunerna kommer att utgöra ett framtida problem. Landskapsandelarna inom socialvården är alltför schematiska och tar inte i tillräcklig utsträckning hänsyn till att de äldsta befolkningsgrupperna kommer att kräva allt större resurser. Vid kommande reformer av landskapsandelssystemet finns det enligt revisorerna orsak att beakta detta faktum.
Landskapsrevisorerna föreslår att då landskapsandelssystemet reformeras vore det skäligt att göra systemet mer steglöst så att till invånarantalet växande kommuner inte drabbas oskäligt.
Till finansavdelningens uppgifter hör enligt budgetmotiveringarna att samordna förvaltningens datautveckling, -drift och -kommunikation samt att samordna landskapets allmänna IKT-utveckling och leda sektorövergripande projekt (IKT = informations- och kommunikationsteknik). Vid finansavdelningen finns en IT-enhet med uppgift att sköta samordningen och utvecklingen av förvaltningens informationsteknologi samt driften av förvaltningens gemensamma dataanläggningar och –system. Vid enheten finns en IT-chef samt två ordinarie tjänster och en tillfällig tjänst som IT-driftstekniker. De anställdas tid åtgår i huvudsak till löpande arbete i form av service, installationer, användarstöd och liknande. Enhetens personal utnyttjas i betydande grad för sakkunniguppgifter vad gäller IKT-frågor inom landskapsstyrelsens allmänna förvaltning och delvis också inom övriga enheter i landskapsförvaltningen (polismyndigheten, vissa skolor m.fl.). Enheten sköter också samordnade inköp inom förvaltningen av datorutrustning, -program och -system.
Hösten 2001 anställdes med stöd av i budgeten upptagna medel en IKT-utvecklare med uppgift att bereda IKT-ärenden och samordna olika projekt. Den huvudsakliga arbetsuppgiften för IKT-utvecklaren bestod av att ansvara för beredningen av ett politiskt program för informations- och kommunikationsteknik (IKT) i landskapet Åland. Programmet färdigställdes i mars 2002 och på basis av programmet överlämnade landskapsstyrelsen ett meddelande till lagtinget (M 1/2001-2002). I och med detta avslutade IKT-utvecklaren sin tjänstgöring, vilket föranledde en diskussion inom IKT-ledningsgruppen (se nedan) om en överflyttning av funktionen till Ålands teknologicentrum (ÅTC). Vidare åtgärder lämnades dock vilande i avvaktan på förändringarna av ÅTC:s verksamhet. Enligt vad revisorerna inhämtat skrinlade landskapsstyrelsen senare planerna att återbesätta funktionen som IKT-planerare och i budgeten för 2003 har inte heller medel för ändamålet tagits upp.
Landskapsstyrelsen biträds i IKT-frågor av en ledningsgrupp med vicelantrådet som ordförande och i övrigt bestående av representanter för landskapsstyrelsen, förvaltningen och ÅTC. Ledningsgruppens uppgift är att följa utvecklingen, samordna IKT-arbetet i förvaltningen, leda och samordna sektorövergripande IKT-projekt samt generera idéer och föreslå utvecklingsprojekt. Gruppen medverkade aktivt i tillkomsten av det IKT-politiska programmet.
Målsättningar och planer för landskapets IT-politik
Landskapsrevisorerna har konstaterat att lagtinget och landskapsstyrelsen anser IKT-frågorna vara av stor betydelse för det åländska samhällets fortsatta utveckling och konkurrenskraft. I de allmänna budgetmotiveringarna för år 2002 redogör landskapsstyrelsen över två sidor för sina förslag och åtgärder. På ett mera konkret plan har i det IKT-politiska programmet som gavs till lagtinget våren 2002 angetts bland andra följande projekt och åtgärder inom IKT-området som landskapsstyrelsen avser att genomföra:
· i samarbete med Ålands Industrihus Ab genomföra projektet med en utvecklingsby på Klinten i Mariehamn. Visionen med byn är att attraktivt område där nya idéer och samarbetsformer växer fram och utvecklas. Byn skall fungera som en mötesplats mellan affärsutveckling, teknologi och utbildning
· fortsatt stöd till projekt inom ”wheelit”- processen[1], bland annat genom att samordna tidigare projekt och generera nya projektidéer
· informera om utvecklingen och möjligheterna inom området mobil kommunikation och Internet
· vidta följande åtgärder inom eFörvaltning:
- revidera och utöka den officiella Ålandsportalen – den gemensamma ingången till Åland
- vidareutveckla landskapsstyrelsens egen nätplats och egna serviceformer på nätet
- revidera landskapsstyrelsens intranät
· under år 2002 genomföra ett eRådslag med ungdomar som målgrupp
· utreda möjligheterna att utöka användningen av telemedicin för utveckling och effektivisering av hälso- och sjukvården
· utveckla skolan genom undervisning om och genom användningen av IKT, bland annat i projektet ”det digitala lärrummet”
· öka möjligheterna till IKT- baserade distansstudier, flexibelt lärande och nya former för möten, oberoende av boningsort genom projektet ”lärcentret för elektronisk undervisningsteknologi”
· utveckla användningen av IKT och fortbilda personalen inom biblioteksverksamheten
· utvidga den på Internet tillgängliga informationen om Ålands historia och det åländska samhället genom projektet ”Arkivalier på nätet”
· öka åtkomligheten till befintlig information om det åländska kulturarvet genom samverkan mellan museibyrån, landskapsarkivet och biblioteken inom kulturbyrån i projektet ABM
Enligt vad revisorerna erfarit är landskapsstyrelsens bedömning av förverkligandet av planerna den att vederbörande avdelning inom centrala ämbetsverket skall driva och förverkliga de projekt som ligger avdelningens ansvarsområde.
En annan central aktör är Ålands teknologicentrum, framför allt vad gäller kommunikationen med näringslivet. Målsättningar för ÅTC är bland annat att utveckla det tekniska företagandet och höja den tekniska kompetensnivån i landskapet. Detta förverkligas genom information, utbildningsverksamhet och konsultuppdrag. Enligt budgeten för år 2002 skall ÅTC bland annat genomföra konsultuppdrag för enskilda kunder och kundgrupper inom de hittills prioriterade områdena data- och informationsteknologi. ÅTC skall också aktivt driva vidare den s.k. Wheelit-processsen inom IKT-området. Detta gäller ett tiotal olika projekt som initierades vid ett av landskapsstyrelsen ordnat seminarium våren 2000. Bland projekten kan nämnas det planerade IT-huset, samarbete inom mobiltelefonverksamheten och Digit-projektet som avser att höja IKT-kompetensen bland lärare.
Landskapsrevisorerna har erfarit att projektet med en IT/teknologiby varit en av landskapsstyrelsen högt prioriterad fråga. Syftet beskrivs i de allmänna motiveringarna till budgeten för år 2002 och i det politiska IKT-programmet som fogades till landskapsstyrelsens meddelande nr 2/2001-2002. En samlokalisering av IT-företag främjar nyföretagande och ger ökad kompetens. Lokalerna skall kunna hyras av företag med inriktning på teknologi- och affärsutveckling och av utvecklingsinriktade enheter inom landskapsförvaltningen. Ålands Industrihus Ab förvärvar mark och uppför en byggnad för ändamålet. Dessa planer beskrivs ingående i den första tilläggsbudgeten för 2002 (FR nr 22/2001-2002).
Utvecklingsbyns verksamhet skall främst avse nyföretagande, befintliga företag som expanderar, företag som deltar i forsknings- och utvecklingsprojekt samt företag som flyttar till Åland. Landskapets ekonomiska satsning består i att delta i en nyemission i Ålands Industrihus Ab om maximalt 2.100.000 euro. Till detta kommer utgifter i form av att landskapet hyr vissa utrymmen i byggnaden för olika verksamheter. Finansutskottet har tillstyrkt planerna i sina betänkanden nr 5/2001-2002 över IKT-meddelandet och nr 6/2001-2002 över tilläggsbudgeten. Utskottet konstaterade bland annat att satsningarna är ”åtgärder som stöder en utveckling av det åländska näringslivet”. Genom samarbete mellan företag i IKT-branschen kan ”landskapet på sikt profilera sig som en alternativ etableringsort”. Också i finansutskottets betänkande nr 1/2002-2003 över budgeten för år 2003 berörs frågan. Utskottet konstaterade då att projektet står inför sitt förverkligande och förutsatte att man följer de kriterier som fastställts för projektet och för de företag som skall erbjudas möjlighet att delta.
Landskapsrevisorernas iakttagelser
Landskapsrevisorerna har kunnat konstatera att olika aktörer har olika uppgifter inom landskapets IKT-verksamhet. IT-enheten vid finansavdelningen sköter framför allt interna stödfunktioner inom förvaltningen vad gäller drift, underhåll, inköp och teknisk utveckling. Enheten deltar i samordningen av IKT-frågorna genom att medverka i arbetsgrupper och kommittéer, genom teknisk rådgivning och dylikt. Övergripande och samordnande uppgifter får dock med hänsyn till enhetens resurser ofta stå tillbaka för tekniska rutiner och stöduppgifter. På de olika avdelningarna inom centrala ämbetsverket ankommer att ansvara för och driva de projekt som hör ihop med avdelningens verksamhet. Ålands teknologicentrum skall verka för utveckling och innovationer samt vara en kanal mellan myndigheter och näringsliv. Den sistnämnda funktionen understryks ytterligare av att ÅTC från och med år 2002 budgetmässigt överförts från utbildningsavdelningen till näringsavdelningen.
Landskapsrevisorerna konstaterar att landskapsstyrelsen under senare år visat ett påfallande intresse för IKT-utvecklingen i landskapet. Detta har konkretiserats genom olika ekonomiska satsningar och genom uppgörande av det IKT-politiska programmet. Landskapsrevisorerna anser dock att en starkare övergripande ledningsfunktion kunde behövas för IKT-frågorna. De olika avdelningarna och enheterna förutsätts i dag driva olika IKT-inriktade projekt jämsides med sin dagliga verksamhet. Flera satsningar, som exempelvis planeringen av två olika hemsidor, en för hela det offentliga Åland och en för landskapsförvaltningen, är till sin natur sektorövergripande och därmed i behov av koordinering. Resurserna vid finansavdelningens IT-enhet åtgår i huvudsak till löpande uppgifter medan ÅTC bedriver utvecklingsarbete inom IKT-sektorn parallellt med andra uppgifter. Mot bakgrunden av den beskrivna situationen finns det enligt revisorerna risk för å ena sidan överlappande arbete, å andra sidan bristande koordination när det gäller IKT-utvecklingen i landskapet.
Landskapsrevisorerna understryker behovet av samordning av IKT-frågorna inom landskapsförvaltningen så att dubbelarbete och extra kostnader undviks. Frågornas komplexitet och kostnadsutvecklingen inom området kräver en starkare ledning och styrning. I sammanhanget bör också Ålands teknologicentrums roll i landskapets IKT-arbete ytterligare förtydligas.
Resekostnader inom landskapsförvaltningen
Beslutanderätten angående tjänsteresor finns reglerad i landskapsstyrelsens årliga beslut om förverkligandet av landskapets budget. Beslutet avseende 2002 års budget fattades den 24 januari 2002. Reglerna som avser tjänsteresor följer tidigare års praxis.
Om en tjänsteman vid landskapsstyrelsens allmänna förvaltning företar en tjänsteresa som varar längre än tre dagar, fattas beslut om detta på enskild föredragning. Är tjänstemannen anställd vid en skola eller annan inrättning utanför allmänna förvaltningen fattas beslutet av direktionen eller motsvarande organ. Beslutet dokumenteras i de protokoll som förs över de beslut som respektive landskapsstyrelseledamot fattat vid s.k. enskild föredragning eller i direktionsprotokoll eller motsvarande.
Kortare tjänsteresor godkänns på förhand av respektive budgetansvarig som i landskapsstyrelsens allmänna förvaltning i regel är avdelningschefen, i skolorna rektor och i övriga inrättningar dess chef. Inom allmänna förvaltningen tillämpas ett förfarande där den tjänsteman som önskar företa en tjänsteresa fyller i en standardiserad blankett där resans syfte, omfattning och uppskattade kostnader anges. Den beslutande tjänstemannen antecknar sitt beslut på blanketten som fogas till den reseräkning som skall uppgöras över varje resa. Någon övrig formell dokumentation av dessa resebeslut görs inte.
De resor som företas av en avdelningschef vid allmänna förvaltningen, en rektor eller någon annan enhetschef skall godkännas av respektive ansvarig landskapsstyrelseledamot, direktionsordförande eller motsvarande. Besluten dokumenteras i protokollen över enskild föredragning (se ovan), direktionsprotokoll eller motsvarande.
Landskapsstyrelsen poängterar särskilt i sina direktiv att ingen tjänsteman själv kan godkänna sina resor.
Landskapsrevisorerna har låtit göra en jämförelse av de totala resekostnaderna i landskapsförvaltningen åren 2001 och 2002. I jämförelsen ingår inte ÅHS:s resekostnader. Kostnaderna fördelas enligt landskapets kontoplan på kostnadsslagen dagtraktamenten, kilometerersättningar respektive resetjänster och -kostnader (färdbiljetter, logikostnader o.dyl.).
|
|
2001 |
2002 |
|
Dagtraktamenten |
201.573,56 |
185.224,88 |
|
Kilometerersättningar |
402.448,19 |
381.021,46 |
|
Resetjänster och -kost-nader |
812.588,80 |
872.656,86 |
|
Totalt |
€1.416.610,55 |
€1.438.903,20 |
Landskapsrevisorerna betonar vikten av att varje planerad tjänsteresa omsorgsfullt prövas utgående från en kostnads- och nyttobedömning. Revisorerna fäster avseende vid att också resetjänster berörs av de upphandlingsregler landskapsstyrelsen antagit. Åtminstone vad gäller återkommande resor kan anbudsförfarande vara en metod som bör tillämpas.
Revisorerna har vid granskningen av landskapstyrelsens protokoll över enskilda föredragningar kunnat konstatera att en utförligare dokumentation av de tjänsteresor besluten avser i vissa fall skulle behövas, framför allt vad gäller de beräknade kostnaderna för resorna.
Social- och miljöavdelningens förvaltningsområde
Hälso- och sjukvårdsbyråns verksamhet
Landskapsrevisorerna berörde i berättelsen för föregående år (s. 21 ff) verksamheten vid hälso- och sjukvårdsbyrån. Revisorerna redogjorde för byråns organisation och kommenterade det faktum att den planerade överenskommelseförordningen om hälso- och sjukvårdsförvaltningen ännu inte hade utfärdats. Vidare diskuterades samverkan mellan byrån och ÅHS, bland annat beträffande den årliga planen för hälso- och sjukvården i landskapet.
I fråga om byråns organisation och personal konstaterar revisorerna nu att en ny tjänst som klient- och patientombudsman inrättats under social- och hälsovårdsavdelningens socialvårdsbyrå. Tjänsten tillsattes från och med den 1 juli 2002. De uppgifter som ankommer på den nya tjänsten sköttes tidigare av hälsovårdsinspektören vid hälso- och sjukvårdsbyrån. Före den nya tjänstens tillkomst åtgick upp till 70 % av hälsovårdsinspektörens arbetstid för ombudsmannauppgifterna. Genom den administrativa reformen kan hälsovårdsinspektörens kapacitet numera nyttjas för de uppgifter tjänsten huvudsakligen är avsedd att fullgöra. Detta i sin tur förbättrar förutsättningarna för byrån att överta vissa inspektions- och tillsynsuppgifter genom överenskommelseförordning (se nedan).
Överenskommelseförordning om hälso- och sjukvårdsförvaltningen
Landskapsrevisorerna bedömde i föregående års berättelse att den planerade överenskommelseförordningen om hälso- och sjukvårdsförvaltningen i landskapet Åland borde kunna utfärdas under år 2002 och träda i kraft från början av år 2003. Av budgetförslagen för åren 2002 och 2003 framgår att landskapstyrelsens avsikt varit att under år 2003 överta de övervaknings- och tillsynsuppgifter inom hälso- och sjukvården som i riket sköts av länsstyrelserna.
Revisorerna har nu konstaterat att överenskommelseförordningen ännu inte utfärdats. Ett utkast till förordning färdigställdes vid justitieministeriet i juni 2000 varefter landskapsstyrelsens samtycke till förslaget inbegärdes. Enligt förslaget skulle landskapsstyrelsen överta skötseln av de uppgifter inom hälso- och sjukvården i landskapet som enligt i landskapet gällande rikslagstiftning ankommer på länsstyrelsen. Under beredningen har det uppgjorts en förteckning över dessa uppgifter, som till antalet visar sig vara betydande. I och med att en tidigare överenskommelseförordning upphörde att gälla redan 1.1.1993 då den nya självstyrelselagen trädde i kraft, har dessa ärenden sedan dess i praktiken legat i en gråzon. Rikets myndigheter har med undantag av rättsskyddscentralen för hälsovården inte haft beredskap att sköta sådana ärenden som i riket sköts av länsstyrelserna. Vissa enskilda ärenden har skötts av länsstyrelsen på Åland som dock saknar expertis på området, varför utlåtanden inbegärts av landskapsstyrelsen. Vissa ärenden som i övriga landet sköts på länstyrelsenivå har överförts till rättsskyddscentralen för avgörande. Landskapsstyrelsen har inte kunnat utöva någon lokal övervakning och rådgivning eftersom den saknar laglig grund för detta.
Revisorerna har erfarit att ärendet försenats på grund av att samförstånd ännu inte nåtts med alla berörda riksmyndigheter i frågan. Under beredningen av överenskommelseförordningen har det konstaterats att landskapsstyrelsen skulle överta uppgifter som enligt självstyrelselagens kompetensfördelning hör till riket och som riket nu har kostnadsansvaret för. Avsikten vid beredningen har varit att riket på överenskommet sätt skall ersätta landskapsstyrelsen för de kostnader som uppstår. På denna punkt har parterna ännu inte enats. Revisorerna noterar att ett motsvarande förfarande redan finns t.ex. i fråga om barnbidragen, där landskapet har kompetensen men där skötseln genom överenskommelseförordning överförts på rikets myndigheter (i detta fall Folkpensionsanstalten). Landskapsstyrelsen ersätter staten för dessa kostnader. Kostnaderna i det nu aktuella fallet har beräknats till ca 20.000 euro och ett sådant inkomstbelopp har också upptagits i budgeten för 2003.
Landskapsrevisorerna finner det anmärkningsvärt att den planerade överenskommelseförordningen inte kommit till stånd trots att tio år förflutit sedan den nya självstyrelselagen trädde i kraft. Ett initiativ i frågan togs av landskapsstyrelsen först år 1999. På basis härav uppgjordes i samband mellan social- och hälsovårds- samt justitieministerierna det nämnda utkastet till förordning. Om ärendet inte varit möjligt att föra till beslut på tjänstemannanivå finns det skäl att fortsätta behandlingen på politisk nivå. Revisorerna konstaterar också att ett övertagande av de nu aktuella uppgifterna skulle medföra att hälso- och sjukvårdsbyråns personella resurser kunde utnyttjas på ett effektivare och mera ändamålsenligt sätt. Förbättras tillsynen och övervakningen av hälso- och sjukvården i landskapet kan detta förväntas medföra positiva återverkningar vad gäller vårdens kvalitet, rättsskyddet och allmänhetens förtroende både för den offentliga vårdapparaten och den privata hälso- och sjukvårdsservicen.
Den årliga planen för hälso- och sjukvården
I revisionsberättelsen för år 2001 behandlade landskapsrevisorerna den årliga planen för hälso- och sjukvården i landskapet som förutsätts i 3 § landskapslagen om hälso- och sjukvården (60/1993). Revisorerna påpekade planens betydelse som styrinstrument och betonade ÅHS:s ansvar för att planen efterföljs.
Landskapsläkaren har i viss utsträckning medverkat i planens beredning. Dennes insats har dock på senare år begränsats till att delta i utformningen av planens övergripande avsnitt. Under arbetet inom ÅHS med att ta fram planen konsulteras landskapsläkaren under arbetets gång av ledningsgruppen inom ÅHS. Landskapsläkaren ger även sina skriftliga och muntliga kommentarer till den av ÅHS:s styrelse uppgjorda preliminära planen då den överlämnats till honom.
Hälso- och sjukvårdsplanen har karaktären av ett styrinstrument för budgetbehandlingen och den fogas också numera som en bilaga till landskapsstyrelsens årliga budgetförslag. Av den orsaken föredras planförslaget i landskapsstyrelsen av den ansvariga ledamoten för finansavdelningen. Landskapsläkaren är närvarande vid föredragningen som sakkunnig. När budgeten antagits av lagtinget skall planen enligt lagen antas av landskapsstyrelsen ”så snart det är möjligt”. Vid detta beslut är den ansvariga ledamoten för social- och hälsovårdsavdelningen föredragande med landskapsläkaren som protokollförare.
Revisorerna hänvisar till sina tidigare påpekanden om vikten av att den årliga planen för hälso- och sjukvården uppgörs och följs som ett styrinstrument för hälso- och sjukvårdspolitiken. Också lagtinget har betonat detta, bland annat i budgetbehandlingen hösten 2002. I sitt utlåtande till finansutskottet över den preliminära planen konstaterade social- och miljöutskottet att den plan landskapsstyrelsen bifogar ”…till stora delar är den plan som styrelsen för ÅHS har utarbetat. Detta innebär enligt utskottets uppfattning att planen inte till fullo fyller sin uppgift som landskapstyrelsens styrinstrument i förhållande till ÅHS. Landskapsstyrelsen bör därför enligt utskottets mening i större utsträckning ta sitt ansvar som beställare av hälso- och sjukvården i landskapet.” Finansutskottet omfattade synpunkterna i utlåtandet.
Landskapsrevisorerna konstaterar att utgifterna för ÅHS i dag utgör ca 25 procent av landskapets totala utgifter. Enligt bokslutet för år 2002 uppgick driftsanslagen för ÅHS till drygt 57 miljoner euro. En omsorgsfull ekonomisk planering är därför av största vikt vilket i sin tur, såsom lagtinget påpekat, kräver ett aktivt ansvarstagande och engagemang från landskapsstyrelsens sida. Revisorerna upprepar därför sina tidigare konstateranden om att landskapsstyrelsen på ett aktivt sätt bör medverka i beredningen av den årliga hälso- och sjukvårdsplanen. Det är viktigt att hälso- och sjukvårdsbyrån genom landskapsläkaren har en framträdande roll i planeringsarbetet som sakkunnig och som förmedlare av landskapsstyrelsens synpunkter. Det är enligt revisorernas åsikt likaså viktigt att det finns en tillräcklig och tydlig samverkan mellan budgetbyrån och hälso- och sjukvårdsbyrån vad gäller såväl hälso- och sjukvårdsplanen som övriga frågor som berör de ekonomiska konsekvenserna av verksamheten inom ÅHS.
Landskapsrevisorerna konstaterar att beredningen av en ny överenskommelseförordning om hälso- och sjukvårdsförvaltningen på Åland oskäligt fördröjts. Revisorerna utgår från att landskapsstyrelsen med det snaraste kan överta övervaknings- och tillsynsuppgifter inom hälso- och sjukvården på det sätt som förutsätts i budgeterna för 2002 och 2003. En sådan reform kan förväntas få positiva återverkningar för vårdfrågornas skötsel och innebär att hälso- och sjukvårdsbyråns resurser nyttjas på ett ändamålsenligt sätt.
Landskapsrevisorerna betonar ånyo den årliga hälso- och sjukvårdsplanens betydelse som styrinstrument vid sidan av budgeten för verksamheten vid ÅHS. Revisorerna understryker betydelsen av att landskapsstyrelsen har en aktiv roll i planeringsprocessen.
Införande av ett ADB-system för schemaläggning och tidsredovisning
Ålands hälso- och sjukvårds styrelse beslöt i november 1998 att anskaffa ett datorstött system för arbetsschemaläggning, rapportering av frånvaro och arbetstid, planering av semester och vikariat m.m. Anskaffning av ett sådant system hade länge varit aktuellt. Behovet av systemet hade berörts redan före den s.k. ÅHS-reformen. Syftet var att avlasta framför allt överskötare och avdelningsskötare, vars arbetstid då bättre kunde användas för bland annat direkt vårdarbete. Enligt interna beräkningar inom ÅHS använde dessa personalgrupper upp till 6000 timmar per år för schemaläggning och arbetstidsredovisning. Inom löneräkningen användes ytterligare ca 1000 timmar per år för genomgång av arbetsscheman.
Offerter begärdes från fem leverantörer av vilka tre lämnade offert. Av dessa tre bedömdes två uppfylla kravspecifikationen. Beslut fattades om att anskaffa ett system från en leverantör i Sverige som också levererat systemet till andra länder. Vissa enheter inom ÅHS, s.k. pilotanvändare, skulle ta i bruk det nya systemet. Att införa systemet var emellertid mycket arbetsdrygt och krävde mycket av både personalen vid ÅHS och leverantören när det gällde att implementera det tjänstekollektivavtal som tillämpas inom ÅHS. Det nya systemet fungerade inte tillfredsställande i början och de flesta pilotanvändarna gavs rätt att lämna användningen av det nya datorstödda systemet och återgå till det manuella systemet.
Sedan leverantören sålt systemet och överlåtit avtalet och alla åtaganden på ett annat bolag ser ÅHS:s ledning nu med större tillförsikt på möjligheterna att få systemet att fungera. En ny version av programmet har utvecklats och levererats under våren 2003. Av pilotanvändarna har emellertid endast tre tagit i bruk den nya versionen medan de övriga som slutat använda den första versionen fortsättningsvis använder ett manuellt system. För pilotanvändarnas del verkar systemet, enligt vad landskapsrevisorerna erfarit, fungera relativt tillfredsställande. Emellertid har ännu inte läkaravtalet implementerats i systemet och inte heller har en integrering till lönesystemet verkställts. Särskilda garantier har intagits i avtalet med leverantören för att få denna integrering gjord.
Kostnaderna för inköp och genomförande av det nya systemet framgår av följande tabell:
|
Kostnader för ÅHS/Tid2000/Persona 1.1.1999- 30.6.2003 i euro |
||||||
|
Kostnadsslag |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
Summa |
|
Program, anpassningar, flexklockor |
50.155 |
7.677 |
7.965 |
|
|
65.797 |
|
Utbildning, installation, möten, omkostnader |
8.095 |
5.846 |
9.629 |
6 |
6 |
23.582 |
|
Underhåll |
8.093 |
8.296 |
2.404 |
7.606 |
1.580 |
27.979 |
|
Totalt |
66.343 |
21.819 |
19.998 |
7.612 |
1.586 |
117.358 |
Ålands hälso- och sjukvård har betalat hälften av kostnaderna för grundleveransen eller 442.000 SEK. Ett lika stort belopp har tillsvidare inte erlagts i avvaktan på att systemet skall fås att fungera på det sätt som beställningen avsåg. Kostnaden för personalens planeringsarbete för det nya datorstödda systemet och personalens merarbete till följd av svårigheterna med systemen framgår inte av tabellen ovan.
Enligt vad revisorerna inhämtat önskar alla de kvarvarande pilotanvändarna ha kvar systemet, men någon helhetsutvärdering av upphandlingen och systemets användbarhet har tillsvidare inte gjorts.
Landskapsrevisorernas bedömning av upphandlingen och införandet av det nya systemet blir därför att de rationaliseringsvinster som eftersträvades inte har uppnåtts i och med att ÅHS inte till alla delar har kunnat ta i bruk ett sådant system som eftersträvades. Betydande resurser i form av tid och pengar har åtgått för att få till stånd ett fungerande system. Något alternativ verkar å andra sidan inte finnas för närvarande, eftersom andra system som kunde vara aktuella inte till alla delar fungerar på svenska.
Landskapsrevisorerna har noterat att ett nytt ADB-stött system för arbetstidsschemaläggning, registrering av arbetstid och frånvaro samt planering av vikariat och semestrar har anskaffats till ÅHS men att betydande inkörningssvårigheter förekommit. Revisorerna upprepar sitt konstaterande från föregående år att en tillräcklig uppmärksamhet alltid måste fästas vid kravspecifikationen då varor och tjänster upphandlas.
Revisorerna understryker vikten av en snabb lösning av frågan om schemaläggningssystemet med beaktande av att betydande resurser redan använts för projektet och av att mycket manuellt arbete ännu utnyttjas för uppgifter som ADB-systemet varit avsett att överta. De rationaliseringsvinster och de möjligheter att frigöra personal för andra uppgifter som var syftet med att ta i bruk ett ADB-baserat system har hittills inte uppnåtts. Revisorerna utgår från att ÅHS:s ledning vidtar de åtgärder som behövs för att påskynda frågan.
Utbildningsavdelningens förvaltningsområde
Studieserviceenhetens verksamhet
Landskapslagen om studiestöd (94/1995) trädde i kraft 1.1.1996. I lagen regleras beviljande av
· studiepenning eller vuxenstudiepenning,
· särskild studietillägg,
· bostadstillägg,
· försörjartillägg samt
· landskapsborgen för studielån
I landskapsförordningen om studiestöd (98/1995) preciseras villkoren för beviljning av de olika stödformerna.
Enligt 29 § landskapsförordningen om landskapsstyrelsens allmänna förvaltning finns vid utbildningsavdelningens allmänna byrå en studieserviceenhet. Vid enheten handläggs ärenden som gäller studieinformation, studiestöd och elevantagning. Vid enheten tjänstgör fyra personer: en enhetschef, en studiesekreterare, en byråsekreterare och en tillfällig studiesekreterare. Vid studieserviceenheten handläggs ärenden som gäller studieinformation, studiestöd och elevantagning. Studieinformationen består till viss del av yrkesvägledning. Enheten har besök av klienter, som begär råd inom de olika verksamhetsområdena, inte enbart i fråga om studiestöd.
Yrkesvägledningen, som bedriver yrkesvägledning enligt landskapslagen om yrkesvägledning (22/1960), samverkar med studiestödsenheten men underlyder organisatoriskt näringsavdelningen.
En viktig uppgift för studiestödsenheten är att administrera den samordnade elevantagningen till landskapets gymnasialstadieskolor. Uppskattningsvis fyra månaders heltidsarbete för en person åtgår för den samordnade elevantagningen. Skolornas direktioner fattar de slutgiltiga antagningsbesluten.
De studerande erhåller bekräftelse på de inkomna ansökningarna där det framgår vilken prioritetsordning som framgått av ansökningarna. Meddelanden ges t.o.m. utgången av juli månad och därefter tar de enskilda utbildningsinstitutionerna över ansvaret för fördelningen av de platser som återstår t.ex. p.g.a. återbud.
|
|
Åländska sökande |
Åländska antagna |
Fastl. sökande |
Fastl. antagna |
Svenska sökande |
Svenska antagna |
Sökande totalt |
Antagna totalt |
|
2002 |
423 |
374 |
96 |
41 |
17 |
10 |
*536 |
425 |
|
2001 |
377 |
317 |
71 |
35 |
15 |
2 |
463 |
354 |
|
2000 |
365 |
311 |
84 |
48 |
8 |
3 |
457 |
362 |
|
1999 |
414 |
315 |
82 |
40 |
19 |
11 |
515 |
366 |
|
1998 |
441 |
375 |
82 |
27 |
14 |
7 |
537 |
409 |
|
1997 |
447 |
326 |
84 |
28 |
30 |
14 |
**564 |
368 |
*inklusive 1 övrig sökande. ** inklusive 3 övriga sökande.
Handläggningen av studiestödsärenden
Studieserviceenheten övergick till att använda ett nytt datasystem för studiestödshanteringen från 1.1.2002. Registrering av inkomna ansökningar utförs av studiesekreteraren som även fattar preliminära beviljningsbeslut vilka sedan kontrolleras och godkänns av enhetschefen. Både beslutsinnehåll och ärenderegistrering undergår för närvarande ett förändringsarbete. Strävan är att registreringen skall bli åskådligare så att t.ex. inkompletta anhängiggjorda ärenden lättare kan följas upp och att kvarhängande ärenden av denna typ vid vissa tidsintervaller kan avföras. Ca 35-40 ärenden avförs årligen p.g.a. den studerandes ändrade planer. Personalen räknar med att en person hinner behandla ca 20 stödbeslut per arbetsdag.
Omfattningen av studiestödsärendena framgår av nedanstående tabell:
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Behandlade ansökningar |
2 479 |
2 543 |
2 306 |
2 391 |
2 390 |
|
Antal stödtagare |
1 860 |
1 856 |
1 790 |
1 841 |
2 145 |
|
1. Beviljade studiepenningar |
1 980 |
2 127 |
1 841 |
1 903 |
2 215 |
|
2. Beviljad låneborgen |
794 |
914 |
818 |
749 |
919 |
|
3. Beviljade vuxenstudiestöd |
76 |
75 |
67 |
72 |
90 |
|
1+2+3 |
2 850 |
3 116 |
2 726 |
2 724 |
3 224 |
Flera tjänstemän vid enheten övergick till andra arbetsuppgifter vid ingången till år 2001 och de tjänstemän som närmast efterföljde i dessa befattningar stannade enbart korta perioder. Detta medförde en tids instabilitet vilket självfallet påverkade servicen inom verksamheten. Under denna mellantid var anställningsförhållandena så korta att det inte fanns förutsättningar att upprätthålla årsrutinerna på oförändrad nivå. Situationen torde mer kunna beskrivas som sammanfallande tillfälligheter än något annat. Sedan sommaren 1998 har personalresursen ökats från två till det nuvarande antalet eller fyra tjänstemän.
Studieserviceenhetens information kombinerad med artiklar i lokala media hösten 2001 har påverkat de studerandes ansökningsförfarande. Ansökningar har under år 2002 inlämnats i ett väsentligt tidigare skede än året förut. År 2001 inkom 63 % av ansökningarna under det andra halvåret medan andelen som inkom motsvarande tid 2002 uppgick till 49 %. Emellertid har denna förändrade tidsperiodisering inte enbart inneburit fördelar. För den handläggande personalen betyder det förändrade förfarandet att de sökande i större utsträckning än tidigare skall meddelas om vilka kompletteringar av handlingarna som skall utföras innan ansökningarna kan behandlas. För tidigt inlämnade handlingar i förhållande till tidpunkten för studiernas inledande innebär ofta att väsentlig dokumentation saknas men att ansökningarnas beslutsberedning ändå skall påbörjas. Hösten 2002 var handläggningstiden upp till två månader medan handläggningstiden motsvarande period föregående år kunde ta något längre tid.
Studieserviceenheten handhar även administrationen av studiesociala förmåner för gäststuderande vid landskapets skolor. Det senaste läsåret har två personer från de baltiska länderna studerat i Ålands yrkesskola. Studieserviceenheten administrerar i samverkan med Stockholms universitet det svenska högskoleprovet så att det kan utföras på Åland. Projektet ”Arbeta och bo på Åland” knoppades av från utbildningsavdelningens studieserviceenhet och överflyttades till arbetsförmedlingen fr.o.m. början av år 2002. Kompetenslänken, en databas där studerande och arbetsliv presenterar sig, följde med projektet ”Arbeta och Bo på Åland”. Studieserviceenheten administrerar högskolepraktikanter fastän skilt anslag för detta inte längre finns i budgeten. Enhetens personal bedömer det vara viktigt att det finns tillgång till rådgivning vid klientbesök. Information i ansökningsskedet kan spara tid i handläggningsskedet. Vid studieserviceenheten förs inte statistik över klientbesök eller telefonservice. Personalen konstaterar att det är vanligt att vuxenstuderande gör klientbesök och att ansökare gärna vill ha hjälp med att fylla i blanketter eller bara få bekräftelse på att de lämnar handlingar. Det är även tänkbart att det för många klienter uppfattas vara smidigare att komma in till studieserviceenheten än att försöka lösa ärendet per telefon.
Landskapets borgensåtaganden för studielån
Studiestödslagstiftningen innebär att landskapsborgen ges för studielån. Borgen ställs som proprieborgen för det nominella lånebeloppet och gäller i högst 30 år. Årsbeloppet för nybeviljade borgensförbindelser för studielån samt det sammanlagda beloppet för landskapets ikraftvarande garantier framgår av följande tabell:
|
Tidpunkt |
Nybeviljade förbindelser, 1 000 € |
Summa garantibelopp, 1 000 € |
|
31.12.1994 |
1 406 |
10 116 |
|
31.12.1995 |
1 364 |
10 108 |
|
31.12.1996 |
1 175 |
10 403 |
|
|
||
|
31.12.2000 |
1 947 |
13 350 |
|
31.12.2001 |
1 978 |
13 926 |
|
31.12.2002 |
2 109 |
14 392 |
Antalet studielån och det sammanlagda beloppet av dem där landskapet infriat sitt borgensåtagande och amorterat bort banklån samt saldot på landskapets utestående fordringar för detta åtagande är följande:
|
Tidpunkt |
Antal |
Totalt belopp (€) |
|
31.12.1998 |
80 |
268 709,84 |
|
06.03.2003 |
119 |
476 281,16 |
De genom landskapets borgensåtagande och på landskapets försorg bortamorterade banklånen har under de senaste åren i medeltal uppgått till:
|
Tidpunkt |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Belopp, euro per lån |
3 606 |
4 060 |
5 541 |
Finansavdelningens redovisningsbyrå handhar bokföring och redovisning i enlighet med det bokföringsunderlag som lämnas in från studieserviceenheten. Betalningsverifikaten uppbevaras på redovisningsbyråns försorg. Finansavdelningen låter indriva de utestående fordringarna där landskapet infriat sitt borgensåtagande. Antalet oskötta studielån ökar oavbrutet. En faktor som enligt landskapsrevisorerna kan inverka på den negativa utvecklingen är förändrade attityder hos en del studielåntagare. Vid årsskiftet uppgick landskapets fordringar till 3,3 % av det sammanlagda proprieborgensbeloppet för studielån. Ökningstakten var en procentenhet under de fyra senaste åren.
Enligt landskapsrevisorernas åsikt finns det orsak att se över studieservicens organisationsstruktur bland annat med tanke på möjligheterna att integrera funktioner vid studieserviceenheten med närliggande uppgifter vid arbetsförmedlingsbyrån och yrkesvägledningsbyrån.
Landskapsstyrelsen tillsatte i april 2001 en arbetsgrupp med uppgift att utarbeta förslag till verksamhetsformer och uppgiftsbeskrivning för ett s.k. lärcentrum. Till uppdraget hörde att föreslå verksamhetsåtgärder för återstoden av år 2001 samt en verksamhetsplan för åren 2002-2004. Arbetsgruppen överlämnade en rapport till landskapstyrelsen i september 2001. Landskapsstyrelsen beslöt bereda fortsatta åtgärder på basis av gruppens förslag.
I rapporten noterade arbetsgruppen att uppdraget att utveckla ett lärcentrum grundar sig på att landskapsstyrelsen i budgeten för 2001 som ett resultatmål för utbildnings- och kulturavdelningen angett ”att utveckla distansundervisning”. Enligt Ålands mål 3-program för åren 2000-2006 skall landskapsstyrelsen verka för ett utökat utbildningsutbud för vuxna.
Ett lärcentrum definieras i landskapsstyrelsens utredning som ett resurscentrum som förmedlar och gör utbildningsresurser tillgängliga genom samarbete via nätverk. Det kompletterar existerande skolformer och främjar jämlika utbildningstjänster. Det kan bidra till att utveckla färdigheter i att använda informations- och kommunikationsteknik. Lärcentret skall verka som en förmedlande länk mellan studerande, utbildare, näringsliv och institutioner. Centrets verksamhetsidé är att samordna resurser genom att skapa digitala länkar och nätverk mellan regioner, närings- och arbetsliv, utbildningsarrangörer, enskilda studerande samt bibliotek och institutioner.
Målgrupper och samarbetsparter för ett lärcentrum är
1. personer som vill studera på distans
2. enskilda vuxna som bedriver kompletterande studier på gymnasialstadienivå
3. skolor och andra utbildningsarrangörer
4. företag, organisationer och myndigheter som vill delta i utvecklingsnätverk och kompetenshöjande personalinsatser.
Frågan om inrättande av ett lärcentrum fördes till lagtinget i samband med den andra tilläggsbudgeten för år 2001 (FR 15/2000-2001). Landskapsstyrelsen konstaterade att man inlett ett projekt för att utveckla ett lärcentrum och föreslog att medel ur anslaget för yrkesinriktad vuxenutbildning (46.19.05) skulle kunna användas även för kostnader i samband med projektet. Kostnaderna avsåg bland annat löner och lokalhyror.
I budgetförslaget för år 2002 (FR 3/2001-2002) återkom landskapsstyrelsen till lärcentret. I budgetmotiveringarna anfördes att lärcentret skall fungera som en stödresurs till den vuxnes lärande och tillhandahålla teknisk kompetens samt verka för en utveckling av digitala samverkansprojekt mellan utbildning och näringsliv på Åland och i omkringliggande regioner. Landskapsstyrelsens mål var därför en fortsatt utveckling av lärcentrets verksamhet genom att satsa på distansöverbyggande teknik och förmedling av utbildningstjänster. Ett annat mål var att utveckla former för tekniskt stöd och handledning utgående från distansstuderandes behov. Under anslaget för yrkesinriktad vuxenutbildning upptogs därför medel för lärcentrets behov.
Landskapsstyrelsen överlämnade i mars 2002 ett meddelande (M nr 2/2001-2002) med politiskt program för informations- och kommunikationsteknik i landskapet Åland. I meddelandet angav landskapsstyrelsen olika åtgärder inom IKT-området som den ämnar genomföra. En av de föreslagna åtgärderna var att öka möjligheterna till IKT-baserade distansstudier och flexibelt lärande genom projektet ”lärcentret för elektronisk undervisningsteknologi”.
I budgetförslaget för år 2003 utvecklar landskapsstyrelsen ytterligare målsättningarna för lärcentret. Det konstateras att det stora utbudet av IT-baserade distansutbildningar skall innebära reella möjligheter till studier på hemorten. Studier på distans innebär att den studerande själv kan välja tid och plats för sina studier och själv bestämma studietakten.
Verksamheten vid lärcentret inleddes den 15 oktober 2001 och har karaktären av en försöksverksamhet som i första hand bedrivs till och med utgången av år 2003. Personalen vid centret består av en projektledare och en deltidsanställd (40%) planerare. Centret har inrymts i lokaler i Mariehamn som utbildningsavdelningen hyrt för detta och andra ändamål.
Lärcentret är inte att betrakta som en läroinrättning utan som en stödresurs för vuxenstuderande, landskapets skolor och olika organisationer med visst utbildningsbehov. Det skall sålunda tillhandahålla behövlig datateknik medan utbildningens innehåll är en uppgift för respektive läroinrättning.
Centrets verksamhet har hittills haft tre olika funktioner:
· Centret ger studerande tillgång till teknisk utrustning och användarstöd för att underlätta möjligheter att stå i kontakt med de respektive läroinrättningar i vilka de studerar på distans. Kommunikationen till läroinrättningen sker framför allt genom e-post och Internet. Centret ger också de studerande möjlighet att i dess lokaler och med hjälp av dess datautrustning delta i tentamina.
· Centret har ingått ett avtal med ”Nationellt centrum för flexibelt lärande” (CFL) i Sverige. Avtalet ger möjlighet till distansstudier i allmänna ämnen och vissa yrkesinriktade ämnen på gymnasialstadiet.
· Centret medverkar i sådan distansutbildning som vissa åländska läroinrättningar anordnar. Bland annat bedriver Ålands vårdinstitut närvårdarutbildning på distans där de studerande endast två dagar/månad får undervisning i klassrum. Övriga delar av studierna kan skötas på distans.
Enligt målsättningarna skall centret i framtiden också kunna medverka i personalfortbildning för olika företags behov genom att ge företagen och deras anställda tekniskt stöd.
Under det första hela verksamhetsåret 2002 har sammanlagt 78 personer utnyttjat lärcentrets resurser. Deras distansstudier har bedrivits vid ett flertal utbildningsanstalter inom och utanför landskapet.
Enligt uppgifter från bokslutet för år 2002 uppgår kostnaderna för lärcentret till drygt 62.700 euro i form av lönekostnader för personal och andel i driftskostnader för de lokaler där centret är inrymt. Några avgifter uppbärs inte av dem som utnyttjar lärcentret utgående från principen om att såväl gymnasialstadie- som vuxenutbildningen i övrigt är avgiftsfri. För övervakning av tentamina vid Ålands högskolas allmänna tentamenstillfällen uppbärs högskolans tentamensavgift.
Landskapsrevisorerna konstaterar att lagtinget tagit ställning till inrättandet av ett lärcentrum både i samband med budgetbehandlingarna och handläggningen av landskapsstyrelsens IKT-politiska meddelande. Revisorerna delar målsättningarna om behovet att stöda de vuxenstuderande och deras särskilda behov liksom om betydelsen av att tillgodogöra sig den nya IKT-tekniken inom utbildningssektorn. Revisorerna konstaterar samtidigt att tillkomsten av lärcentret i högre grad kunde ha skett i samverkan med olika läroinrättningar i landskapet och deras studievägledare samt med yrkesvägledningen. Enligt revisorernas åsikt kunde det ha varit mera ändamålsenligt att eftersträva ett närmare samarbete med åländska skolor på gymnasialstadiet framom att ingå avtal med en svensk samarbetspart. Inte heller förefaller centret ha integrerats med övriga IKT-utvecklande instanser som Ålands teknologicentrum vilket tilldelats särskilda uppgifter i fråga om IKT-utvecklingen i landskapet. Revisorerna har dock inhämtat att man från lärcentrets sida, om verksamheten får en mera permanent karaktär, eftersträvar en närmare integration med teknologicentret och den planerade IT/teknologibyn.
Enligt landskapsrevisorernas åsikt borde tillkomsten av ett s.k. lärcentrum i högre grad än som varit fallet ha föregåtts av bedömningar av alternativa lösningar och möjligheterna att arbeta inom ramen för befintliga organisationer. Revisorerna understryker i sammanhanget betydelsen av en ökad samordning vad gäller IKT-utvecklingen i landskapet.
Utbildningen och organisationen vid Ålands naturbruksskola regleras av landskapslagen och landskapsförordningen om utbildning efter grundskolan (52 och 54/1997). I ett reglemente för skolan har vissa övergripande mål formulerats, som bland annat:
· utbildningen vid skolan skall utformas så att det gagnar näringslivet och dess utvecklingsmöjligheter på den åländska landsbygden
· skollägenheten Jomala gård och Ålands svinavelsstation skall ses som resurser för utbildningen
· skolan skall inom ramen för Ålands landsbygdscentrum verka för en levande landsbygd genom att bedriva fortbildning och annan utåtriktad verksamhet.
Vid skolan fanns år 2002 åtta inrättade tjänster. Härutöver var 13 personer anställda i arbetsavtalsförhållande. Ytterligare fanns en timlärare i huvudsyssla och en i bisyssla. Utöver rektor fanns vid skolan fem lärare. Den övriga personalen sköter administrations- och ekonomifunktioner samt uppgifter vid skoljordbruket.
Till skolan hör en tämligen nyrenoverad internatsbyggnad med sammanlagt 36 platser, av vilka tolv under läsåret 2002-2003 utnyttjades av elever vid skolan. Sommartid hyrs internatsplatserna ut åt bland annat s.k. nordjobbare.
Naturbruksskolans totala utgifter var enligt bokslutet för år 2002 1.210.000 euro (exkl. den planerade ladugårdsutbyggnaden). Samtidigt redovisade skolan för inkomster om 312.000 euro (bland annat inkomster från lantbruket, kursverksamhet och uthyrning av bostäder och lokaler).
Utbildningens omfattning och innehåll
Under läsåret 2002-2003 upprätthöll naturbruksskolan följande utbildningsprogram:
· Treårig grundskolebaserad utbildning inom inriktningarna lantbruk och hästskötsel. Totalt 20 studerande.
· Ettårig gymnasialstadiebaserad utbildning med inriktning på hästhållning. Inga nya studerande intogs hösten 2002 på grund av för lågt intresse. Våren 2002 avslutade nio studerande en gymnasialstadiebaserad utbildning med inriktning på fritidsridledare.
· En 40 veckors grundutbildning i lantbruk för vuxna (vår och höst 2002). Detta program ordnades delvis som distansutbildning. Totalt 10 studerande.
Härutöver bedriver skolan en tämligen omfattande kursverksamhet. Under år 2002 ordnades totalt 55 kursdagar med sammanlagt 384 deltagare.
För häst- och fritidsridledarutbildningen har skolan i huvudsak i enlighet med budgeten använt sig av köpta undervisningstjänster genom ett avtal löpande på fem år med ett ridstall i landskapet. En del av undervisningen och övningarna sker i ridstallets anläggningar och stallet tilhandahåller både lärare och hästar. Dessa köpta tjänster kostar ca 100.000 euro/år.
Landskapsrevisorerna har erfarit att den svaga elevtillströmningen utgör ett stort problem. En realistisk bedömning är att inta ca 10 elever vardera per år till lantbruks- respektive hästskötsellinjerna. Skolan skulle ha kapacitet att ta emot ett större elevantal. Samtidigt gör skolan bedömningen att andelen utbildade inom lantbruksnäringen avsevärt skulle sjunka om utbildningen inte stod till buds på Åland. Tröskeln att skaffa sig motsvarande utbildning utanför landskapet bedöms som hög. En effektivare marknadsföring av de ordinarie utbildningslinjerna, en förnyad ettårig linje för äldre jordbrukare och ett för branschen specialiserat utbud på kortkurser är metoder som dryftas inom skolan för att trygga dess fortsatta verksamhet.
Det låga elevantalet har delvis kompenserats genom den rätt livliga kursverksamheten. En av skolans lärare har förordnats att fungera som kurskoordinator och sammanställer en kurskatalog. Vid planeringen av kursutbudet strävar man till att beakta jordbrukarkårens behov och önskemål.
Till naturbruksskolan ansluter sig ett skoljordbruk som enligt skolans målsättningar skall vara ekonomiskt och tekniskt lämpligt för studie- och övningsändamål. Skoljordbruket bedrivs på den av landskapet ägda Jomala gård samt på vissa arrendemarker. Under år 2002 omfattade jordbruket 180 ha, varav 124 ha åkermark och beten. Ca 50 % av åkerarealen var under året i ekologisk produktion. På jordbruket fanns en mjölkkobesättning på i medeltal 25,3 kor. Viss fårskötsel bedrevs dessutom. Av naturbruksskolans personal hör fyra personer till skoljordbruket, en driftsledare och tre övriga anställda.
I budgeten för år 2002 upptogs 500.000 euro för uppförande av en lösdriftsladugård för 40 djur inklusive vissa service- och undervisningsutrymmen. Den befintliga ladugården är i dåligt skick och uppfyller inte moderna krav på djurhållning och miljöskydd. En ny ladugård anses vara en förutsättning för att lägga om djurhållningen till ekologisk produktion. Satsningen bedömdes även ha effekter på behovet att stimulera och upprätthålla mjölkproduktionen på Åland. Av dessa orsaker tillstyrkte också finansutskottet satsningen vid budgetbehandlingen. Ritning och projektering av byggnaden slutfördes men då anbud inbegärdes under år 2002 visade det sig emellertid inte möjligt att förverkliga projektet inom ramen för beviljade medel. Revisorerna har erfarit att skolan för närvarande söker nya lösningar och att en modernisering av ladugården är en förutsättning för att djurhållningen vid skoljordbruket skall kunna fortsätta. Djurhållningen bedöms i sin tur vara nödvändig utgående från undervisningens behov och krav.
Landskapsrevisorernas iakttagelser
Revisorerna konstaterar att naturbruksskolan under ett antal år haft problem med elevrekryteringen. Inom ramen för de resurser skolan förfogar över i form av personal, utrymmen och skoljordbruk skulle fler studerande kunna beredas plats. Det låga elevantalet medför att kostnaderna räknat per studerande blir höga.
Av en utredning som landskapsrevisorerna begärt framgår att kostnaden per studerande i naturbruksskolan år 2002 uppgick till 39.039 euro. Detta utgör mer än det dubbla beloppet jämfört med den näst dyraste läroinrättningen. Kostnaderna räknat per studerande hade stigit med 161,58 % sedan år 1999 då revisorerna senast granskade kostnadsutvecklingen i läroinrättningarna (landskapsrevisorernas berättelse för år 1999). En bidragande orsak till de ökade kostnaderna är att skoljordbruket Jomala gårds kostnader överförts till naturbruksskolans verksamhetsbudget. Inkomsterna från jordbruket beaktas inte här. Andra faktorer som påverkat kostnaderna per elev är det sviktande elevunderlaget (31 studerande år 2002 mot 51 år 1999) och ökade lönekostnader.
Kostnads- och elevutvecklingen gör det enligt revisorernas åsikt nödvändigt för landskapsstyrelsen och skolan att se över den framtida utvecklingen. Det finns enligt revisorerna sakliga motiv för att i landskapet upprätthålla en grundutbildning också inom jordbrukssektorn. Jordbrukets utveckling ställer dess utövare inför nya krav som kan tillgodoses genom en tillräcklig utbildning. Verksamheten och inriktningen vid skolan måste ändå granskas utgående från möjligheterna att optimalt utnyttja resurserna och hålla kostnadsutvecklingen på en rimlig nivå. Samverkan eller samgång med andra nära liggande utbildningslinjer kan vara ett alternativ. Revisorerna konstaterar i sammanhanget att Ålands husmodersskolas framtida verksamhet varit föremål för överväganden. Inför de relativt stora investeringar som förestår inom skoljordbruket finns det orsak att se över om alternativa lösningar finns för den nödvändiga praktiken för de studerande.
Landskapsrevisorerna konstaterar att elev- och kostnadsutvecklingen inom Ålands naturbruksskola är sådan att möjligheterna till samverkan med andra läroinrättningar bör undersökas i syfte att stöda elevrekryteringen och nedbringa kostnaderna.
Revisorerna noterar att det planerade bygget av en lösdriftsladugård för naturbruksskolans skoljordbruk inte kunnat förverkligas inom ramen för budgeterade medel. Det är därför viktigt att skolan utreder alternativa möjligheter för hur frågan kunde lösas till lägre kostnader.
Näringsavdelningens förvaltningsområde
Den lantbruks- och landsbygdsrådgivning som landskapsstyrelsen tidigare bedrev övertogs år 1996 av Delegationen för Ålands lantmannagillen. Delegationen började marknadsföra rådgivningen under namnet Landsbygdskonsult. Samtidigt förlade olika organisationer inom lantbrukssektorn sin fysiska verksamhet till gemensamma utrymmen vid naturbruksskolan i Jomala. Man grundade då Ålands landsbygdscentrum som ett informellt samarbetsorgan mellan de olika organisationerna med målsättningen att erhålla en ökad samordning för att bättre utnyttja fysiska och personella resurser. Man ville ge service åt landsbygdens näringsliv så att näringarna utvecklas, en bredare inkomstbas erhålls och sysselsättningen tryggas. Funktionerna koordinerades av en landsbygdsutvecklare i delegationens tjänst. Denna funktion överfördes dock genom budgeten för år 1997 till landskapsstyrelsen med uppgift att till 75 % verka som landsbygdsutvecklare och till 25 % som verksamhetsledare för Ålands landsbygdscentrum.
Inom ramen för Ålands landsbygdscentrum samverkade under år 2002 sex olika organisationer:
1. Landsbygdskonsult Åland (använder från och med 2003 namnet Pro Agria-Ålands hushållningssällskap) som ger rådgivnings- och planeringshjälp åt jordbrukare inom ekonomi, husdjur, trädgård, växtodling och ekologisk produktion
2. Lantbruksföretagarnas pensionsanstalt som ger rådgivning i fråga om social trygghet och försäkring
3. Odlarringen som distribuerar och marknadsför ekologiska produkter
4. Ålands 4 H-distrikt som bedriver barn- och ungdomsverksamhet
5. Ålands producentförbund som är en intresseorganisation för det åländska jordbruket, skogsbruket och trädgårdsnäringen
6. Ålands skogsvårdsförening som bedriver rådgivning, utför planteringar och röjningar m.m.
Under landsbygdscentrets ”paraply” samverkar dessutom tre landskapsinstitutioner:
1. Ålands naturbruksskola som närmare granskats ovan sid. 35.
2. Ålands svinavelsstation som bedriver avelsarbete och upprätthåller en s.k. suggring. Enligt budgeten för år 2003 skall stationen överföras till ett driftsbolag som skall vara majoritetsägt av producenterna på marknaden
3. Ålands försöksstation som bedriver försök med olika odlingsmetoder, jordanalyser och liknande verksamhet
Samtliga de organisationer som samverkar inom Ålands landsbygdscentrum har sin fysiska verksamhet förlagd till utrymmen som ägs av Ålands naturbruksskola. För dessa utrymmen uppbär skolan hyror om ca 11.000 euro per år.
Under landsbygdscentret finns fortsättningsvis en person anställd som landsbygdsutvecklare-verksamhetsledare. Arbetstiden fördelas numera i stort sett lika mellan de båda funktionerna. Verksamhetsledaren skall samordna och utveckla organisationernas verksamhet och marknadsföra centrets aktiviteter. Detta sker bland annat genom ledningsgruppmöten, redigering av en kurskatalog, övrigt informationsarbete med mera. Landsbygdsutvecklaren skall samordna information och rådgivning samt stimulera och utveckla entreprenörstänkande i lantbruksföretagen. Till målsättningarna hör att stimulera intresset för närproducerade varor, att utveckla en arbetspool för koordinering av tillfällig arbetskraft för lantbruksföretagen och att utveckla intresset för bondgårdssemestrar. Landbygdsutvecklaren medverkar också i ett projekt inom EU:s mål 2-projekt med inriktning på småskalig jordbruksutveckling.
Enligt vad revisorerna erfarit har landsbygdscentrets verksamhet haft positiva effekter så att olika små organisationer kunnat stöda varandras arbete och dubbelarbete undvikits.
De olika organisationerna finansierar i huvudsak själva sin verksamhet. Landsbygdskonsult som har övertagit landskapets tidigare konsulentuppgifter åtnjuter dock stöd för sin verksamhet över landskapsbudgeten så att ca 80 % av löneutgifterna täcks av landskapsmedel. Enligt bokslutet för år 2002 användes ca 318.000 euro för stöd till Landsbygdskonsult samt Ålands kontrollförening, Ålands seminförening, Ålands fåravelsförening och Ålands maskinring.
Enligt bokslutet för år 2002 uppgick landsbygdscentrets utgifter till ca 52.500 euro. Revisorerna konstaterar att de målsättningar som lagtinget uppställt för centret i huvudsak uppfyllts. Den koordinering av resurser som verksamheten syftar till har haft positiva återverkningar för lantbruksnäringen och har medfört viktiga rationaliseringsvinster. Dessa mål har kunnat nås inom ramen för begränsade kostnader.
Övertagande och ombyggnad av travbanan
I landskapsstyrelsens förslag till budget för år 2001 upptogs under näringsavdelningens huvudtitel (moment 47.07.23) ett anslag om 200.000 mark för ”utredning av travbana”. Landskapsstyrelsen angav i budgetmotiveringen att man tillsammans med Ålands hästavelsförening r.f. ämnade inleda en planering för att utveckla trav- och hästsporten på Åland. Motiven var framför allt att främja turismen. Särskilt betonades att innan några investeringar görs krävs att landskapstyrelsen och föreningen ”…är helt överens om utvecklingen, att ägarförhållanden är klara och att ansvaret för driften är klargjort”. Samtidigt meddelade landskapsstyrelsen att man skulle återkomma till projektet i en tilläggsbudget. Anslaget kommenterades inte i finansutskottets betänkande över budgetförslaget.
I den första tilläggsbudgeten för år 2001 utvecklades projektet. Nu upptogs 5.300.000 mark för en ombyggnad och förstoring av travbanan. Utöver vad som tidigare sagts om projektets betydelse för turismen konstaterade landskapsstyrelsen att hästsektorn utgör ett viktigt komplement till det traditionella jordbruket. Landskapsstyrelsen räknade även med ökade spelintäkter till Ålands penningautomatförening som resultat av en förlängd tävlingssäsong och ökat antal travtävlingar. Totalt beräknades investeringskostnaderna uppgå till 10.000.000 mark (ca 1.680.000 euro) enligt fördelningen nedan:
|
Läktare |
1.300.000 |
|
Stallbyggnad inkl. veterinärklinik |
3.400.000 |
|
Islandshästoval |
60.000 |
|
Dränering av området |
100.000 |
|
Flytt av elledningar |
40.000 |
|
Ombyggnad av travbanan |
3.100.000 |
|
Byggnation av ridsportbanor |
1.000.000 |
|
Inlösen av nuvarande bana |
1.000.000 |
|
Totalt |
10.000.000 |
Finansutskottet kommenterade äskandet i sitt betänkande nr 3/2000-2001 och omfattade ändamålet för anslaget. Utskottet förutsatte att alla nödvändiga avtal upprättas och är klara innan anslagen frigörs. Utskottet noterade att spelverksamheten kommer att generera inkomster till landskapet i form av lotteriskatter och inkomster till Ålands penningautomatförening. Utskottet noterade målsättningen att landskapsstyrelsen äger anläggningstillgångarna som hyrs ut till Ålands hästavelsförening som sköter driften.
I ordinarie budgeten för år 2002 upptogs resterande del av anslaget eller 790.000 euro (ca. 4.700.000 mark). Enligt motiveringen skulle detta belopp utnyttjas för att bygga stall och läktare.
Förverkligande av budgetbesluten
Landskapsrevisorerna konstaterar att projektet med utbyggnad av travbanan utgör en tämligen komplicerad kedja av händelser och beslut med flera aktörer inblandade, framför allt landskapsstyrelsen, hästavelsföreningen och Ålands penningautomatförening. Någon närmare dokumentation av hur ärendet tagit sin början har revisorerna inte haft tillgång till. Uppenbarligen har ärendet initierats genom informella kontakter mellan i första hand hästavelsföreningen och olika medlemmar av landskapsstyrelsen. På basis av dessa kontakter upptogs det första anslaget om 200.000 mark i ordinarie budgeten för år 2001.
Sedan lagtinget i april 2001 i första tilläggsbudgeten för 2001 beviljat ett anslag om 5.300.000 mark för ändamålet vidtog en period av olika snabba beslut och händelser. I juni 2001 tillsatte landskapsstyrelsen en arbetsgrupp med uppgift att planera den fortsatta utvecklingen och fungera som byggnadskommitté för de planerade byggnadsarbetena. I gruppen ingick företrädare för näringsavdelningen, hästavelsföreningen och ridsporten. Till gruppen knöts en särskild projektledare. En viktig uppgift för gruppen blev att förbereda de nödvändiga transaktionerna mellan landskapsstyrelsen och hästavelsföreningen.
En målsättning var att landskapsstyrelsen skulle äga eller besitta alla fastigheter och fasta anläggningar medan föreningen skulle åta sig driften av travbanans verksamhet. Ålands hästavelsförening överlät därför genom ett avtal den 23 augusti 2001 travbanans fasta anläggningar till landskapsstyrelsen för ett pris om 1.000.000 mark. I köpet ingick själva travbanan (1000 meter lång), belysningsanläggningen, tre stallar samt publikläktare. Uppgörelsen föregicks av en värdering i vilken beaktades att landskapet redan år 1987 finansierade byggandet av en ny publikläktare och även hade delfinansierat den befintliga belysningsanläggningen. Avsikten under förhandlingarna var att hästavelsföreningen i ett senare avtal skulle påföras ansvaret för underhållet och driften av anläggningen. Genom försäljningen av anläggningarna kunde hästavelsföreningen finansiera inköp av tilläggsmark som var nödvändig för att genomföra hela projektet samt inköpa en startbil och viss underhållsutrustning.
Köpet av anläggningstillgångarna kompletterades den 28 augusti 2001 av ett legoavtal mellan samma parter. Hästavelsföreningen upplät genom avtalet alla de tomter och markområden som travbanan omfattar till landskapsstyrelsen för en legoavgift om 100 mark för en period om 50 år.
Sistnämnda datum ingicks vidare ett s.k. ramavtal mellan samma parter. Avtalet avsåg arrende och drift av den aktuella trav- och ridsportanläggningen i Jomala. De olika byggnaderna och anläggningarna definierades i avtalet och det noterades att anläggningen också skall omfatta en läktarbyggnad och ett gäststall inkl. veterinärklinik om medel för dessa ändamål tas upp i budgeten för år 2002. Syftet med avtalet sades vara att säkerställa att en driftsansvarig knyts till anläggningen innan investeringarna genomförs. Avtalet skulle gälla till dess ett avtal om arrende och drift av trav- och ridsportanläggningen har undertecknats. Till avtalet fogades en bilaga med ett utkast till ett arrende- och driftsavtal. Förhandlingarna om det sistnämnda avtalet förutsattes dock fortsätta. I avtalsutkastet ingick detaljerade målsättningar och villkor. Avtalsutkastet förutsätter att föreningen erlägger ett arrende det första året om 1.000 euro varefter arrendesumman stiger för att från och med det fjärde året uppgå till 4.000 euro. Dessutom skall, på vissa villkor, en avgift om 5 % av räkenskapsårets vinst erläggas till landskapet. Avtalet garanteras genom en markinteckning motsvarande 170.000 euro. Avtalet kunde slutligen undertecknas av landskapsstyrelsen den 7 mars 2003 och av hästavelsföreningens styrelse den 16 april 2003.
Sedan landskapsstyrelsen sålunda övertagit arrenderätten till anläggningens fastigheter och äganderätten till anläggningarna vidtog åtgärder för att gå vidare med projektet. I september 2001 antog landskapsstyrelsen ett anbud om markarbeten på själva travbanan om ca 3.900.000 mark. Härutöver beslöts under perioden december 2001 – mars 2002 om olika andra arbeten, bland annat elarbeten, förnyande av ljudanläggning, byggande av staket, vissa ombyggnadsarbeten på byggnaderna med mera för totalt drygt 200.000 euro (1,2 miljoner mark).
I budgeten för år 2002, där 790.000 euro (ca 4,7 miljoner mark) beviljades, angavs att satsningen skulle slutföras genom att bygga läktare och stallbyggnad. Byggnadskommittén inbegärde anbud på dessa arbeten (stallbyggnad med 60 boxar, omklädningsrum och en mindre veterinärklinik) men konstaterade att anbudsprisen låg mycket högt. Landskapsstyrelsen beslöt i december 2002 att inte anta något av anbuden. På grund av detta var vid årsskiftet 2002-2003 ca 300.000 euro av totalanslaget outnyttjat. Revisorerna har informerats om att landskapsstyrelsen under 2003 igångsatt satsningen i något nedbantad form genom att låta uppföra en stallbyggnad med 30 boxar som beräknas stå färdig i juni 2003. Vidare planeras en mindre öppen läktare. Totalkostnaden för dessa projekt beräknas till 240.000 euro.
Ålands penningautomatförening (PAF) har enligt landskapets lotterilagstiftning ensamrätt att ordna vadhållning i landskapet. PAF har i begränsad skala redan tidigare bedrivit totospel vid travtävlingar på travbanan. I samband med utbyggnadsplanerna aktualiserades frågan om en utvidgad spelverksamhet. Från spelarrangörernas sida konstaterades att de tekniska förutsättningarna för spelet i så fall måste utvecklas. Enligt en utredning hösten 2001 beräknades investeringsbehovet till ca 1.225.000 mark (ca 205.000 euro). Landskapsstyrelsen gjorde bedömningen att en så väl fungerande anläggning som möjligt krävs för att målet med de gjorda investeringarna skall uppnås och beslöt därför den 24 januari 2002 att av det beviljade totalanslaget för travbanans utbyggnad använda drygt 152.000 euro för permanenta investeringar i spelteknik på travbanan. Landskapstyrelsen och PAF ingick en överenskommelse om ansvarsfördelningen gällande anskaffningen. Spelsystemet skulle utvecklas och levereras av Ab Trav och Galopp (ATG) i Sverige för att kunna möjliggöra ett sedan länge planerat samarbete mellan ATG och PAF. Ett sådant samarbete skulle kunna bidra till att PAF:s spelverksamhet och därmed intäkter utökas. Den nya speltekniken installerades och togs i bruk under år 2002.
Som följd av ovanstående investeringar inleddes under år 2002 ett fast samarbete mellan PAF och ATG som även gett andra effekter än totospelet på travbanan. PAF har placerat ut fem spelterminaler i landskapet med tillgång till ATG:s spelverksamhet. PAF:s utdelningsbara intäkter har härigenom ökat. Dessutom erlägger PAF spelskatt på omsättningen. Denna skatt erläggs till staten men återbärs enligt särskild lagstiftning i sin helhet till landskapet.
Landskapsrevisorerna noterar sålunda att läget vid årsskiftet 2002-2003 var följande:
· Av de planerade investeringarna om totalt 10.000.000 mark (ca 1,7 miljoner euro) har läktare och stallbyggnad inkl. veterinärklinik (beräknad till sammanlagt 4.700.000 mark eller 790.000 euro) inte förverkligats. Diskussioner har förts mellan landskapsstyrelsen och hästavelsföreningen om att revidera dessa investeringsplaner i syfte att åstadkomma billigare och mindre omfattande lösningar.
· Av anslaget har landskapsstyrelsen omdisponerat ca 150.000 euro (ca 890.000 mark) för att användas för investeringar i spelteknik.
· På grund av ovanstående återstår ca 300.000 euro (ca 1,8 miljoner mark) av de budgeterade medlen. Genom nedbantningar av projekten beräknas dessa medel vara tillräckliga för de återstående investeringarna. Landskapsstyrelsen har i samband med beslutet om investeringar i spelutrustning konstaterat att ytterligare landskapsfinansiering för projektet inte kan komma i fråga.
· Det planerade driftsavtalet mellan landskapsstyrelsen och hästavelsföreningen var vid årsskiftet ännu föremål för förhandlingar och kunde undertecknas först i mars-april 2003. Föreningen skötte dock verksamheten vid travbanan under säsongen 2002 med stöd av ett särskilt landskapsstyrelsebeslut från maj 2002.
Landskapsrevisorernas iakttagelser
Landskapsrevisorerna konstaterar att planerna på att bygga ut travbanan och att landskapet samtidigt skulle överta äganderätten till anläggningen i betydande grad utvecklats via informella kontakter. Enligt vad revisorerna erfarit finns ingen egentlig skriftlig dokumentation av ärendet i det skede som föregick budgetförslaget för år 2001 då ett första anslag om 200.000 mark (33.600 euro) upptogs för planering av utbyggnaden. När lagtinget den gången hade att ta ställning till projektet fanns sålunda ett mycket begränsat beslutsunderlag.
Planerna konkretiserades i förslaget till första tilläggsbudget för år 2001. Finansutskottet omfattade i sitt betänkande nr 3/2000-2001 det föreslagna ändamålet och den redogörelse landskapsstyrelsen lämnade. Utskottet förutsatte att alla nödvändiga avtal upprättas och är klara innan anslag frigörs. Det betonade också att ägoförhållandena renodlas och vederlag får erläggas endast för delar som inte tidigare finansierats med landskapsmedel. Utskottet noterade möjligheterna till inkomster från spelverksamhet, via lotteriskatt och PAF:s intäkter.
Investeringarna i spelteknik fanns inte med i de ursprungliga utredningarna som via budgetförslagen förts till lagtinget. Dessa investeringar kom in i bilden i ett skede då travbaneprojektet redan höll på att förverkligas. Diskussioner fördes med PAF och hästavelsföreningen varvid dock PAF åtog sig ansvaret endast för de egentliga spelterminalerna, inte för den teknik som betraktas som anläggningstillgångar. Finansieringen sköttes nu genom att landskapsstyrelsen omdisponerade de tillbudsstående medlen. Härigenom minskade det belopp som stod till förfogande för vissa byggnadsarbeten. Ärendet bedömdes av landskapsstyrelsen som brådskande och angeläget och som en del av den helhet lagtinget tagit ställning till. Frågan fördes därför inte till lagtinget.
Projektet har dragit ut på tiden betydligt längre än vad som avsetts. Vissa delar var som framgår ovan ännu i början av år 2003 oförverkligade. En delorsak till detta kan vara att projektet sattes i gång i snabb ordning utan att planerna till alla delar var genomarbetade. När ärendet presenterades för lagtinget var många delar ännu inte alls eller otillräckligt beredda. Å andra sidan kan det konstateras att viktiga erfarenheter som i förlängningen troligen lett till besparingar kunnat vinnas under projektets gång. Som en följd av att projektet ännu inte avslutats kvarstod vid ingången av år 2003 ca 300.000 euro av de medel lagtinget beviljat outnyttjade.
Avtalet om arrende och drift av travbanan mellan landskapsstyrelsen och hästavelsföreningen kunde ingås först i mars-april 2003. Orsaken till detta är enligt vad revisorerna erfarit meningsskiljaktigheter kring olika detaljer i avtalet. Föreningen har dock i praktiken skött verksamheten sedan säsongen 2002, formellt i stöd av ett landskapsstyrelsebeslut av den 17 maj 2002.
Revisorerna konstaterar att hela projektet innehåller flera extraordinära drag. Visserligen tillämpades en i huvudsak likartad modell då den s.k. allhallen i Eckerö uppfördes av landskapet och därefter uthyrdes till ett driftsbolag. Men det måste ändå betecknas som ovanligt att det allmänna, i detta fall landskapsstyrelsen, påtar sig ägande av en travbana och ridsportanläggning och byggherrerollen för anläggningens utbyggnad. Detta har delvis haft som följd att betydande delar av planeringen och förverkligandet av projektet skötts vid landskapsstyrelsens allmänna förvaltning (i detta fall näringsavdelningen). Revisorerna ställer sig tveksamma till ändamålsenligheten i att tjänstemannaresurser binds upp för sådana uppgifter.
I olika sammanhang, bland annat i budgetmotiveringarna och i driftsavtalet, redogörs för olika målsättningar som är förknippade med projektet. En utveckling av hästsporten och dess kringaktiviteter beräknas ge ett visst antal nya arbetsplatser. Det åländska lantbruket förväntas dra nytta av satsningen genom efterfrågan på foder och stallplatser. Tävlingsverksamheten förväntas få positiva effekter för turismen, också under lågsäsong. Utvecklingen av spelverksamheten skall generera nya inkomster för PAF och landskapet. Till saken hör dessutom att hästavelsföreningen inom ramen för EU:s mål 2-program beviljats ett visst stöd för projektet, bland annat med beaktande av hästsportens karaktär av ungdomssatsning. En uppskattad kvantifiering av målen ingår i driftsavtalet. Det är enligt revisorerna ännu för tidigt att utvärdera i vilken utsträckning målen redan har eller kommer att förverkligas.
Landskapsrevisorerna konstaterar att projektet med en om- och tillbyggnad av travbanan trots vissa avvikelser i stora drag följt de riktlinjer lagtinget utstakat, även om det till alla delar ännu inte förverkligats. Revisorerna förhåller sig kritiska till att tjänstemannaresurser i betydande utsträckning utnyttjats för uppgifter som inte hör samman med berörda tjänstemäns egentliga tjänsteutövning.
Revisorerna finner vidare att förverkligandet av projektet sattes i gång utan att tillräcklig tid gavs för en omsorgsfull planering. Detta ledde i sin tur till att omprövningar och omprioriteringar måste genomföras under projektets gång, vilket i praktiken minskade landskapsstyrelsens och lagtingets möjligheter att styra projektet. Den av lagtinget uttalade förutsättningen att alla avtal skall vara klara innan anslagen frigörs har inte iakttagits.
Revisorerna anser det angeläget att landskapsstyrelsen på eget initiativ utvärderar projektet och gör härav påkallade förslag. Med beaktande av att anslagen för ändamålet uppgår till betydande belopp utgår revisorerna från att anläggningen framdeles i enlighet med projektets målsättningar är tillgänglig för olika ändamål som gynnar hästsporten och att en hög utnyttjandegrad eftersträvas.
