ÅLANDS LANDSKAPSSTYRELSE - Framställning nr 13/2000-2001

1.1 Allmänt

Den gemensamma jordbrukspolitiken (CAP = Common Agricultural Policy) är en mycket viktig del i EU-samarbetet. Målen med CAP är att göra jordbruket konkurrenskraftigt, att garantera jordbrukarna skäliga inkomster, att stabilisera marknaden, att trygga livsmedelsförsörjningen och att ge konsumenterna livsmedel till rimliga priser. Som medel för att uppnå dessa mål har i första hand olika marknadsregleringar, men även strukturpåverkande åtgärder, använts. CAP finansieras av den gemensamma EU-budgeten. Inkomsterna utgörs av bidrag från medlemsstaterna samt av tullar och producentavgifter. De gemensamma medlen förvaltas i en jordbruksfond (EUGFJ = europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket) som är uppdelad i en utvecklingssektion och en garantisektion. Fonden finansierar bl.a. garantiåtaganden som avser marknadsingripande åtgärder som intervention (åtgärd på den inre marknaden i syfte att hålla uppe prisnivån, t.ex. lagring, bidrag för viss användning eller undanförsel från marknaden), exportbidrag, direktstöd samt struktur- och regionalpolitiska åtgärder. Hur garantisektionen skall administreras av medlemsstaterna är noga reglerat av EU. Motsvarande regler finns inte för utvecklingssektionen.

Ansvaret för verkställigheten av EU:s budget ligger på kommissionen. För att kunna finansiera utgifter måste kommissionen få tillräckliga garantier om att de utbetalningar som medlemsstaten verkställer är lagliga och riktiga och att de nationella kontrollerna är tillräckliga och ger insyn i verksamheten. Kommissionen har därför utfärdat bestämmelser om att medlemsstaten, beträffande utbetalningen av medel från garantisektionen, skall ha ett system med ackrediterade utbetalningsställen. För att ackrediteringsreglerna skall bli likvärdiga i medlemsstaterna drar kommissionen upp riktlinjer avseende de kriterier som skall tillämpas. Riktlinjerna säger att då en medlemsstat inrättar ett utbetalningsställe skall det ske i form av ett formellt beslut som fastställer organets befogenheter, skyldigheter och ansvar. Utbetalningsstället skall ha huvudfunktionerna godkännande, verkställande och redovisning av utbetalningar och dessutom tillgång till servicefunktionerna internrevision och teknisk kontroll. Granskning skall utföras av en avdelning eller ett organ som är funktionellt oberoende av utbetalningsstället och samordningsorganet, det attesterande organet. Detta organ skall årligen skicka ett intyg till kommissionen om att administrationen kring de utbetalningar som gjorts överensstämmer med gemenskapsreglerna. För att säkerställa insyn i de nationella kontrollsystemen kräver kommissionen vidare att antalet ackrediterade utbetalningsställen är så få som möjligt. Finns det flera ackrediterade utbetalningsställen i medlemsstaten skall ett av dessa utses till kontaktorgan gentemot kommissionen. I hela Finland finns idag endast ett ackrediterat utbetalningsställe och det är jord- och skogsbruksministeriet.

1.2. Aktuella EG-förordningar

De förordningar som är aktuella är kommissionens förordning (EG) nr 1663/95 av den 7 juli 1995 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 729 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), nedan kallad förordning 1663/95 Ändringar som har gjorts i denna finns i kommissionens förordning (EG) nr 2245/1999 av den 22 oktober 1999 om ändring av förordning (EG) nr 1663/95 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EEG) nr 729/70 i fråga om förfarandet vid avslutande av räkenskaperna för garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ), nedan kallad förordning 2245/1999. Rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken, nedan kallad förordning 1258/1999. Därutöver har kommissionen utfärdat ett antal riktlinjer för attesteringen av EUGFJ:s utbetalningsställens räkenskaper, varav riktlinje (98) nr 9 handlar om »Delegering av uppgifter till andra organ eller enheter», nedan kallad riktlinje nr 9.

1.3. Delegering – landskapets behörighet

Förutsatt att vissa villkor uppfylls kan det ackrediterade utbetalningsstället delegera hela eller delar av godkännandefunktionen och/eller den tekniska servicefunktionen och vissa stödutbetalningar inom verkställandefunktionen till andra organ. Till dessa villkor hör att det endast får röra sig om samfinansierade åtgärder för vilka kommissionen i förväg givit sitt godkännande och om ett antal mindre betalningar skall göras. Vid en delegering måste ett protokoll eller liknande upprättas där det tydligt anges vilka uppgifter och skyldigheter som hör till respektive ställes ansvarsområde.

Delegering från jord- och skogsbruksministeriet till landskapsstyrelsen är emellertid inte möjlig och heller inte nödvändig, eftersom de uppgifter som i så fall kunde delegeras redan hör till landskapets behörighetsområde. För att uppfylla formkravet att ansvarsfördelningen skall skrivas in i ett protokoll eller liknande, har mellan landskapsstyrelsen och jord- och skogsbruksministeriet upprättats ett avtalsförslag innehållande bland annat en sådan fördelning. I avtalsförslaget anges att till landskapsstyrelsens uppgifter och skyldigheter hör att godkänna och verkställa utbetalningar av de stöd som hör till avtalets tillämpningsområde och att bokföra de utbetalningar som görs på ett sådant sätt att jord- och skogsbruksministeriet kan sköta bokföringen och rapporteringen till kommissionen. Vidare skall landskapsstyrelsen genom administrativa, tekniska kontroller och genom kontroller på plats övervaka att stödtagarna uppfyller villkoren för erhållande av de stöd som finansieras med garantisektionens medel. För utförande av uppgifterna skall landskapsstyrelsen utfärda föreskrifter och anvisningar för handläggarna. Landskapsstyrelsen rapporterar till jord- och skogsbruksministeriet om de utbetalningar som verkställts.

1.4. Rapportering till kommissionen

Av EG-förordningen 1258/1999, artikel 4 b och EG-förordningen 1663/95 artikel 2.1 följer att endast ett organ för medlemsstaten kan svara inför och rapportera till kommissionen. Det finns ingen möjlighet för utbetalningsstället att delegera dessa uppgifter till ett annat organ. För att jord- och skogsbruksministeriet skall kunna sköta rapporteringen som hänför sig till de uppgifter som ligger inom landskapets behörighet och som utförs av landskapsstyrelsen, har ett förslag till överenskommelseförordning upprättats. Enligt utkastet till förordningen rapporterar jord- och skogsbruksministeriet till kommissionen på det sätt som har bestämts genom avtalet.

1.5. Revision

Det ackrediterade utbetalningsstället ansvarar för att en god förvaltning av de berörda medlen upprätthålls även i de fall då verkställigheten av stödutbetalningar har delegerats till ett annat organ. Tjänstemän som utses av utbetalningsstället skall därför, enligt EG-förordningen 2245/1999 4 a, ha rätt att granska alla handlingar som innehas av det organ som verkställer utbetalningarna och att göra kontroller hos de sökande. På grund av landskapets autonoma ställning kan inte jord- och skogsbruksministeriet utföra kontroller på plats hos landskapsstyrelsen och stödansökarna. När en situation som denna uppstår finns emellertid enligt riktlinje nr 9 en möjlighet att låta en fristående granskningsenhet utföra uppgifterna. I avtalsförslaget som upprättats mellan landskapsstyrelsen och jord- och skogsbruksministeriet anges således att ett oavhängigt revisionssamfund som befullmäktigats och godkänts av båda parter har rätt att för granskning få tillgång till alla relevanta handlingar och verifikat samt att göra kontrollbesök hos landskapsstyrelsen och stödansökarna.

2. Landskapsstyrelsens förslag

I EG: rätten finns som framgår ovan särskilda bestämmelser om hur bl.a. granskningen av verkställigheten och användandet av de medel som utbetalas från garantisektionen skall utföras. Revisionen, som innebär att det bl.a. skall göras granskningar på plats hos landskapsstyrelsen och stödansökarna, måste anses utgöra sådana offentliga förvaltningsuppgifter som avses i 124 § grundlagen. För överföring av förvaltningsuppgifter på andra än myndigheter, krävs enligt 124 § att överföringen görs i lag eller med stöd av lag och att den behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna. Vidare får inte de grundläggande fri- och rättigheterna och andra krav på god förvaltning äventyras.

Syftet med förslaget är således i första hand att möjliggöra en granskning som motsvarar EG-rättens krav av beviljande, utbetalning och användande av de stöd m.m. som finansieras med garantisektionens medel. Lån, bidrag och andra stöd kan emellertid finansieras med andra gemenskapsmedel än garantisektionens och även med landskapets egna medel. Eftersom det kan uppstå behov av att anlita utomstående revisorer för granskning av beviljande, utbetalning och användande även av dessa bidrag m.m. omfattar förslaget både gemenskapsmedel och landskapets medel.

Förslaget är utformat på ett sätt som tillvaratar de rättssäkerhetsaspekter som räknas upp i 124 § grundlagen.

Landskapsstyrelsen föreslås få möjlighet att bemyndiga en oberoende revisor i enlighet med bestämmelsen. Innehållet i fullmakten kommer således att styras dels av den föreslagna bestämmelsen och dels av EG-rättens bestämmelser. Granskningen kommer att beröra inte enbart juridiska personer utan även enskilda som har grundlagsskyddade rättigheter och därför är det motiverat att både revisorns och stödansökarens rättigheter och skyldigheter framgår direkt av lagen.

Förslaget handlar om överföring av revisionsuppgifter och bestämmelserna om tystnadsplikt och jäv i landskapslagen om landskapsstyrelsens revisionsbyrå föreslås bli gällande även för den bemyndigade revisorn. Dessutom innebär förslaget en möjlighet för landskapsstyrelsens revisionsbyrå att vid behov köpa in tjänster från utomstående revisionssamfund. Det faller sig därför naturligt att föreslå att bestämmelsen fogas till den nämnda landskapslagen.

3. Framställningens verkningar

3.1. Organisatoriska och ekonomiska verkningar

Förslaget får inga organisatoriska verkningar för landskapsorganisationen genom att det är revisorer utifrån som anlitas. Förslaget får heller inte några verkningar för revisionsbyråns ställning inom landskapsförvaltningen.

Vid anlitande av dessa revisorer uppstår en kostnad. Hur stor den kostnaden blir beror på i vilken utsträckning revisionstjänster köps in. Eventuellt kan en nyanställning av en revisor till landskapets revisionsbyrå skjutas upp genom att det vid arbetstoppar istället köps in tjänster utifrån. Detta torde kunna uppfattas som en positiv ekonomisk verkning.

3.2. Konsekvenser för jämställdheten och miljön

Förslaget innebär inga kända konsekvenser för vare sig jämställdheten eller miljön.

Detaljmotivering

13 a § Anlitande av utomstående revisorer.

För att offentliga förvaltningsuppgifter skall kunna anförtros andra än myndigheter krävs enligt 124 § grundlagen att överföringen görs i lag eller med stöd av lag. Det föreslås därför att landskapsstyrelsen ges möjlighet att överföra revisionsuppgifter på en oberoende revisor eller ett oberoende revisionssamfund.

Genom ett beslut bemyndigas en oberoende revisor eller ett revisionssamfund att utföra granskningar av beviljande, utbetalning och användande av lån, bidrag och andra stöd som finansieras med gemenskapernas och landskapets medel. Syftet med formuleringen är att en oberoende revisor vid behov skall kunna anlitas för granskningar rörande lån, bidrag och andra stöd som finansieras, förutom med garantisektionens medel, även med andra gemenskapsmedel och med landskapets medel. Till den bemyndigade revisorns ansvar hör att utföra uppdraget på det sätt och inom de gränser som framgår av fullmakten. Till landskapsstyrelsens ansvar hör att fullmakten är riktig och ändamålsenligt utformad för varje enskilt uppdrag.

Utförande av revisionsuppdrag innebär utövande av offentlig makt. Enligt grundlagsutskottets tolkning kan sådana uppgifter överföras även på andra än myndigheter under förutsättning att tillräckligt detaljerade bestämmelser ges om skötseln av uppgifterna och att rättssäkerhetsaspekter beaktas. De personer som utövar offentlig makt skall dessutom verka under tjänsteansvar. Därför föreslås att det i lagen uttryckligen bestäms att den oberoende revisorn handlar under tjänsteansvar när han eller hon utför uppdraget. Bemyndigas ett revisionssamfund skall tjänsteansvaret riktas mot en revisor vid samfundet. Samma straffrättsliga regler gäller därmed för revisorn som för övriga tjänstemän inom landskapsförvaltningen. För att betona rättssäkerhetsaspekter beträffande sekretess och jäv föreslås att de bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt (10 §) och om jäv (12 §) som redan finns i lagen görs gällande även beträffande den bemyndigade revisorn. I motiveringen till sekretessbestämmelsen hänvisas, beträffande sådant som bör hemlighållas, till landskapslagen om allmänna handlingars offentlighet (72/1977). För att kravet på en oberoende granskning skall betonas ytterligare, föreslås att det i paragrafen skrivs in att om en revisor känner att han eller hon inte har förutsättningar att utföra en oberoende granskning, så skall han eller hon vägra att ta emot uppdraget.

I paragrafen bestäms vidare vad den bemyndigade revisorn har rätt att granska och vilka utrymmen han eller hon har rätt att få tillträde till. Han eller hon skall dels få tillgång till handlingar, utredningar och annat som hänför sig till ifrågavarande lån, bidrag eller annat stöd, dels få möjlighet att granska anläggningar och annat som uppförts med hjälp av finansiering ur ifrågavarande medel. Eftersom granskningen bl.a. kommer att utföras på plats hos stödmottagarna aktualiseras vars och ens rätt till en tryggad hemfrid enligt 10 § grundlagen. En möjlighet till undantag ges i paragrafens 3 mom. där det sägs att genom lag kan bestämmas om åtgärder som ingriper i hemfriden och som är nödvändiga för att de grundläggande fri- och rättigheterna skall kunna tryggas eller för att brott skall kunna utredas. Sådana granskningar som avses i den föreslagna bestämmelsen utförs som ett led i en finansiell kontroll och innebär inte utredande av brott eller misstanke om brott. Därför föreslås att granskningar på hemfridsskyddade områden undantas. Enligt grundlagsutskottets tolkning är det bostaden som utgör skyddets kärnområde även om hemfriden i sig sträcker sig längre. Vissa situationer kan orsaka att granskning av räkenskaper och övriga handlingar inte kan utföras på plats hos stödmottagaren och ett behov finns därför att ge den oberoende revisorn möjlighet att i sådana fall omhänderta dessa för granskning på ett annat ställe. Det kan t.ex. röra sig om fall då stödmottagaren förvarar räkenskaper m.m. som hänför sig till det beviljade stödet hemma i bostaden. Revisorn skall så snart granskningen är genomförd returnera handlingarna till stödmottagaren.

Den som är föremål för granskning är skyldig att utan oskäligt dröjsmål och utan ersättning, för den bemyndigade revisorn lägga fram de handlingar m.m. som hänför sig till ifrågavarande lån, bidrag eller annat stöd. Stödmottagaren skall också göra det möjligt för revisorn att granska byggnader och annat som uppförts med hjälp av finansiering ur ifrågavarande medel. På begäran av den oberoende revisorn skall den som är föremål för granskningen även bistå på andra sätt vid granskningen så att den kan utföras på ett ändamålsenligt sätt. Det kan t.ex. röra sig om att visa hur ett dataprogram, där räkenskaper och annat väsentligt är inlagt, fungerar. Stödansökarens skyldigheter föreslås definierade i bestämmelsen så att den bemyndigade revisorn därigenom skall ha möjlighet att få tillgång till handlingar m.m. utan att behöva vidta tvångsåtgärder. Skulle stödmottagaren ändå hindra revisorn vid utförandet av sitt uppdrag finns en möjlighet för landskapsstyrelsen att begära handräckning enligt 41 § polislagen (ÅFS 49/2000).

Eftersom avsikten med bestämmelsen är att den skall tillämpas beträffande flera olika lån, stöd och bidrag, så är det befogat att i lagtexten undanta stöd eller bidrag som beviljats en enskild person för sitt eller sin familjs personliga behov.

Lagtext

Landskapsstyrelsen föreslår att lagtinget antar följande lag.

L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om
landskapsstyrelsens revisionsbyrå

I enlighet med lagtingets beslut fogas till landskapslagen den 23 januari 1996 om landskapsstyrelsens revisionsbyrå (8/1996) en ny 13 a § som följer:

13 a §

Anlitande av utomstående revisorer

Landskapsstyrelsen kan bemyndiga en oberoende revisor eller ett oberoende revisionssamfund att granska hur lån, bidrag och andra stöd ur gemenskapernas medel och landskapets medel beviljats, utbetalats och använts. Den oberoende revisorn handlar under tjänsteansvar vid skötseln av sitt uppdrag.

Den oberoende revisorn har rätt att granska räkenskaper och övriga handlingar som har samband med beviljande, utbetalning och användande av ifrågavarande medel och i detta syfte få tillträde till de lokaler som den som är föremål för granskningen besitter eller använder samt att få tillträde till byggnader och annat som uppförts med hjälp av lån, bidrag eller annat stöd som beviljats ur ifrågavarande medel. Granskning får dock inte utföras på en plats som omfattas av hemfriden. Den oberoende revisorn har rätt att omhänderta räkenskaper och övriga handlingar om det krävs för att granskningen skall kunna utföras. Handlingarna skall återlämnas så snart granskningen är utförd.

Beträffande sekretess och tystnadsplikt för den oberoende revisorn tillämpas vad som bestäms i 10 § och beträffande jäv i 12 § denna lag. En revisor skall även i övrigt ha förutsättningar att utföra en oberoende granskning. Om förutsättningarna för en oberoende granskning saknas, skall revisorn vägra motta uppdraget eller avstå från det.

Den som är föremål för granskningen är skyldig att utan oskäligt dröjsmål och utan ersättning, för den som utför granskningen lägga fram de handlingar som avses i 2 mom. och att lämna tillträde till anläggningar och annat som uppförts med hjälp av finansiering ur ifrågavarande medel. Han eller hon skall även på begäran av den som utför granskningen bistå med övriga upplysningar som behövs för att granskningen skall kunna utföras på ett ändamålsenligt sätt. En enskild person kan dock inte åläggas att bistå den oberoende revisorn med material eller uppgifter beträffande sådant stöd som beviljats denne för sitt eller sin familjs personliga behov.

__________________

Denna lag träder i kraft den

__________________

Mariehamn den 21 juni 2001

L a n t r å d

Roger Nordlund

Föredragande ledamot

Olof Erland

Ålands landskapsstyrelse	FRAMSTÄLLNING nr 13/2000-2001
	Datum	Arkivbeteckning
	2001-06-21	FR1320002001

Till
Ålands lagting



Överföring av förvaltningsuppgifter på andra organ än myndigheter